■深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展專家談
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度導(dǎo)致公平與效率兩方面出現(xiàn)諸多問題，應(yīng)引入名義賬戶制對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行重構(gòu)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：社會(huì)保障直接關(guān)系著億萬百姓的切身利益，任何一個(gè)有關(guān)社保的新聞話題都會(huì)引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國的社保制度是在“帶病工作”。首先請(qǐng)您給我們現(xiàn)行的社保制度下一個(gè)“診斷書”。
鄭秉文：我國的社會(huì)保障制度是從國企改革中誕生的，十幾年來取得了舉世矚目的偉大成就。但我們不得不承認(rèn)，這項(xiàng)制度仍存在著不少問題，有的可能非常尖銳。把這些問題簡單梳理一下，大致可歸為兩大類，一類是公平問題，一類是效率問題。
在公平方面存在著橫向公平和縱向公平兩類問題。
橫向公平問題有好幾個(gè)表現(xiàn)，一是不同人群之間的不公平。理論上講，我國已基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，事實(shí)上，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員未能完全覆蓋，長期裸露在制度之外。二是地區(qū)“割據(jù)”情況嚴(yán)重，導(dǎo)致各地的待遇水平存在較大差異。三是部門之間的不公平，主要是公共部門和私人部門之間存在較大差異性，也就是常說的“雙軌制”。
縱向公平是指退休金制度缺乏正常的待遇水平調(diào)節(jié)機(jī)制。近9年來，養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)每年上調(diào)10%，退休人員的生活水平得到了極大改善，本來，這是一件大好事。但是，由于上調(diào)時(shí)外生的行政干預(yù)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的公平性問題。比如，領(lǐng)3000元養(yǎng)老金和領(lǐng)1000元養(yǎng)老金同樣上調(diào)10%，其絕對(duì)額差距會(huì)越拉越大，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，有的地區(qū)養(yǎng)老金水平高于工資。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：正是因?yàn)樵谏绫Ｖ贫鹊墓叫越ㄔO(shè)上還存在這種橫向和縱向的公平問題，尤其是存在著“雙軌制”，所以老百姓才會(huì)否定延遲退休吧？
鄭秉文：可以這樣說吧。反對(duì)延遲退休年齡的各種聲音中，相當(dāng)一部分原因是出于對(duì)“雙軌制”的不滿，進(jìn)而表達(dá)對(duì)社會(huì)不公的不滿。去年的測(cè)算隱性債務(wù)、投資體制改革、事業(yè)單位改革之所以很難進(jìn)行下去都與此有關(guān)，可以說，“雙軌制”不打破社保改革很難向前推進(jìn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這是公平問題，那么效率方面的問題呢？
鄭秉文：在效率方面，存在兩個(gè)宏觀問題和兩個(gè)微觀問題。
一個(gè)宏觀問題是投資體制低下，養(yǎng)老金貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。當(dāng)前，2.3萬億元的養(yǎng)老金，全部存在銀行，收益率跑輸同期CPI，導(dǎo)致養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。過去十幾年，如果用全國社保基金理事會(huì)的投資收益率作為衡量基準(zhǔn)，這種縮水是驚人的。另一個(gè)宏觀問題，主要體現(xiàn)在資金運(yùn)用低效導(dǎo)致財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)不足。一方面，全國一半地區(qū)收不抵支，需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；另一方面少數(shù)幾個(gè)沿海省份每年基金盈余較多，這部分積累資金又只能享受較低的利率，造成宏觀資金運(yùn)用效率低下。
第一個(gè)微觀效率問題，是指制度收入激勵(lì)不足。當(dāng)前社保的費(fèi)率、費(fèi)基等很多參數(shù)遠(yuǎn)低于目標(biāo)。以費(fèi)基為例，假設(shè)你收入5000元，但實(shí)際費(fèi)基可能只有3000元，這與住房公積金形成鮮明對(duì)比。住房公積金的費(fèi)基達(dá)到正常費(fèi)基的100%，且逐年增加，而養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)基大約只有目標(biāo)費(fèi)基的70%。費(fèi)率方面，我國名義費(fèi)率在全世界有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的180多個(gè)國家中，大概排在十幾名的位置，但這只是名義費(fèi)率。而且，很多地區(qū)和省份甚至公開降低費(fèi)率，因?yàn)榛鹗杖胩鄬?dǎo)致規(guī)模太大，越大越損失，因?yàn)橥顿Y收益率太低了，只能人為地壓低每年的繳費(fèi)收入，這樣才能減少縮水。第二個(gè)微觀效率問題，是養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶的積極性嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致其長期空轉(zhuǎn)。個(gè)人、企業(yè)、地方政府和中央政府等四方做實(shí)賬戶的激勵(lì)機(jī)制都嚴(yán)重不足。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：為什么個(gè)人、企業(yè)、地方政府、中央政府的積極性都不高呢？這種相關(guān)各方都不獲益的制度，為什么還能存在？
鄭秉文：從職工個(gè)人來看，占工資8%的個(gè)人賬戶只享受2%至3%的活期利息，如果用這部分錢去理財(cái)，收益率不會(huì)這么低；從企業(yè)角度看，做不做實(shí)賬戶與企業(yè)沒有什么關(guān)系。從地方政府來看，如果中央不給錢，他好不容易找錢來做實(shí)賬戶的目的是什么？是為了放在銀行里睡覺？說不通。對(duì)中央政府來講，情況稍微復(fù)雜一些：對(duì)負(fù)責(zé)財(cái)政的管家來講，如此低效地去用錢，顯然沒有積極性，普通老百姓都知道理財(cái)，難道每年拿出那么多真金白銀去做實(shí)賬戶，然后放在賬戶里貶值？對(duì)負(fù)責(zé)做實(shí)賬戶的主管部門來說，反正是中央文件說的讓做實(shí)，只要有人給錢，憑啥不去做實(shí)呢？拿到錢了、賬戶做實(shí)了，不就落實(shí)中央政策了嗎？至于能不能提高收益率，那就不關(guān)我的事了。
雖然空賬不影響當(dāng)期養(yǎng)老金的支付，但是它會(huì)導(dǎo)致制度長期不能定性、定型，嚴(yán)重影響政府和制度的公信力。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種既不促進(jìn)公平又不保障效率的社保制度，的確到了非改不可的時(shí)候了。要治病首先要找到病根在哪兒，這些問題是如何造成的？
鄭秉文：從改革原則上講，公平性和效率性的權(quán)衡，始終是制度設(shè)計(jì)需要解決的根本性問題。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的設(shè)計(jì)初衷是好的，但執(zhí)行起來卻并不是那么回事。個(gè)人賬戶的引入是不成功的，實(shí)行完全的實(shí)賬積累制，理想是好的，與現(xiàn)實(shí)是有巨大差距的。再看社會(huì)統(tǒng)籌部分，現(xiàn)收現(xiàn)付制與二元結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重沖突，因?yàn)橹袊l(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距太大，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)上解釋，就是非精算中性制度下只能實(shí)行層次很低的統(tǒng)籌層次，因此，道德風(fēng)險(xiǎn)就加大，進(jìn)而導(dǎo)致逆向選擇，最終的結(jié)果就是制度長期低效。正是由于統(tǒng)籌層次低下，難以提高，中央政府和地方政府都不愿意實(shí)實(shí)在在地提高，就進(jìn)一步加大了道德風(fēng)險(xiǎn)，由此形成惡性循環(huán)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您為現(xiàn)行社保制度提供了一份相當(dāng)詳細(xì)的“診斷書”。那么您開出的治療方案或者“處方”呢？
鄭秉文：談不上“處方”和方案。從我個(gè)人認(rèn)識(shí)來看，實(shí)行NDC(名義賬戶制)是一個(gè)辦法。這個(gè)辦法可以實(shí)現(xiàn)一個(gè)重要目標(biāo)：多繳多得，少繳少得。這樣一來，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面可以立刻擴(kuò)大，公平可以實(shí)現(xiàn)了，效率也提高了，繳費(fèi)收入可以迅速實(shí)在起來，可以避免很大損失。就是說，要在制度設(shè)計(jì)中引入精算中性因素，這樣才能重新構(gòu)建和改善統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度。