■深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展專家談
中國社科院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇在接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，預(yù)算體制改革只能也必須著眼于“治本”——針對長期存在于我國政府預(yù)算管理體系中的體制性“頑疾”，做釜底抽薪式的大手術(shù)。
《經(jīng)濟參考報》：即將召開的三中全會將制定全面深化改革的總體方案，30多年的歷史經(jīng)驗表明，財稅體制始終是改革的“牛鼻子”，破解當(dāng)前諸多難題，財稅改革是瓶頸地帶和焦點環(huán)節(jié)。您認為下一步改革的方向應(yīng)該怎么把握？
高培勇：當(dāng)前制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的許多具有全局性影響的問題，如地方債務(wù)風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進、改善民生導(dǎo)向和宏觀經(jīng)濟政策布局等，都同財稅體制密切相關(guān)。可以說，財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，已經(jīng)成為全面深化改革開放的突破口和主線索。
一旦聚焦財稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，又會發(fā)現(xiàn)，解決當(dāng)前的突出矛盾固然是財稅體制改革的一個重要著眼點，但圍繞它的研究和謀劃，應(yīng)當(dāng)也必須從頂層設(shè)計和總體規(guī)劃入手。其中，事關(guān)財稅體制改革根本方向的四個問題，當(dāng)在優(yōu)先考慮之列。
這四個問題就是財政體制要不要堅守“分稅制”？稅制結(jié)構(gòu)要不要增加直接稅？預(yù)算管理要不要真正實行“全口徑”？政府支出要不要穩(wěn)定規(guī)模并轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)？這四個方向性問題，對于啟動下一步的財稅體制改革是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，才可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策，改革才不至于出現(xiàn)周折或反復(fù)。
《經(jīng)濟參考報》：在這四個問題中，作為國務(wù)院部署的2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作之一，下氣力推動建立“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制，已經(jīng)被提上議事日程。是否意味著這個問題已經(jīng)到了非改不可的地步？
高培勇：確實是這樣。在我國，預(yù)算收支不等于政府收支，是一個久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過10年時間，盡管國家先后推出了一系列的調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。
《經(jīng)濟參考報》：一般人只籠統(tǒng)知道有政府預(yù)算，對這四種分類鮮有了解。請您具體解釋一下，這四類預(yù)算和全口徑預(yù)算管理是什么關(guān)系？
高培勇：公共財政預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算；基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實中被視作相關(guān)部門的“私房錢”。其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排。故充其量只能算作“備案”性的審議；社會保險基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準和范圍，并實行專款專用，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國有資本經(jīng)營預(yù)算，則一方面，進入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行。故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。
按照2013年的預(yù)算數(shù)字計算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預(yù)算收支所占比重數(shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離十六屆三中全會設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走。
《經(jīng)濟參考報》：這種不規(guī)范的預(yù)算格局，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了哪些不利影響呢？
高培勇：近些年，我們一再地遭遇各種難以跨越的難題都與這一問題密不可分。
一方面，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標(biāo)。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是公共財政預(yù)算收支的規(guī)模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對于我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標(biāo)準。
即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，其中相當(dāng)?shù)牟糠钟直环指顬槿舾蓧K兒分屬于不同政府部門、不能統(tǒng)籌安排的“私房錢”，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴張的現(xiàn)實內(nèi)容。
既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預(yù)算進行的審批只能是“區(qū)別對待”式的。既不能將全部的政府收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不到完整規(guī)范，更談不上公開透明。
因此，下一步財稅體制改革不容回避的是，真正下決心把“全口徑預(yù)算管理”落實到位。
《經(jīng)濟參考報》：實現(xiàn)“全口徑預(yù)算管理”最終要達到何種目標(biāo)？
高培勇：實行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為：實現(xiàn)作為立法機構(gòu)的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下。也就是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機構(gòu)的授權(quán)。只有取得授權(quán)，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。
鑒于“全口徑預(yù)算管理”可以區(qū)分為立法和行政兩個層面，兩個層面的“全口徑預(yù)算管理”互為依托、彼此關(guān)聯(lián)，并且，行政層面的“全口徑預(yù)算管理”又系立法層面“全口徑預(yù)算管理”的基礎(chǔ)，建立“公開透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制，可以也應(yīng)當(dāng)從行政層面的“全口徑預(yù)算管理”——讓財政部門統(tǒng)攬政府收支管理權(quán)做起。
由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到立法層面的“全口徑預(yù)算管理”，再到“公開透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立，可能是我國政府預(yù)算體制改革的必由之路。