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地方債究竟有多少(特別報(bào)道·辯證看待地方債(上))
編者按
“地方債有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)”、“中國(guó)地方債比美國(guó)金融危機(jī)更危險(xiǎn)”、“地方債風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)將失控”……地方債問題已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，眾說紛紜。
我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模有多大？為何快速增長(zhǎng)？債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控？怎樣構(gòu)建地方政府新融資機(jī)制？人民日?qǐng)?bào)記者圍繞這些問題進(jìn)行了深入調(diào)研，力求尋找客觀而理性的答案。
錢不夠花，地方政府借債發(fā)展
我國(guó)地方債資金大多用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程上，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用
為何會(huì)有地方債？地方債都花到哪了？
“根據(jù)目前我國(guó)法律法規(guī)，地方政府舉債是受到嚴(yán)格限制的。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說，《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
既然法律規(guī)定如此嚴(yán)格，目前巨量地方政府性債務(wù)是如何形成的呢？
賈康解釋，法律屬于“明規(guī)則”，但由于種種原因，特別是“有效制度供給不足”，“明規(guī)則”的執(zhí)行效力大打折扣。多年來，各級(jí)地方政府以各種名義繞過《預(yù)算法》舉借了大量債務(wù)。
一些地方政府之所以能繞過法律限制，“秘訣”之一是融資平臺(tái)。盡管現(xiàn)行法律明確規(guī)定，地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等，但一些地方仍通過成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺(tái)，向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債或項(xiàng)目債。現(xiàn)有的法律規(guī)范其實(shí)無法對(duì)變相舉債進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的硬約束。
“地方政府之所以要發(fā)債，歸根結(jié)底就是錢不夠花。”
中國(guó)人民大學(xué)教授趙錫軍說，地方政府缺錢的原因有很多，比如，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有穩(wěn)定的財(cái)政來源，要發(fā)展就得開支，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能完全彌補(bǔ)資金缺口。
“資金不足，發(fā)展卻不能滯后。”賈康說，基層政府面對(duì)多種考核目標(biāo)，都必須“達(dá)標(biāo)”，任何一項(xiàng)都可對(duì)政績(jī)“一票否決”。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資金缺口越來越大，只有通過舉債來解決。
國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)孫學(xué)工認(rèn)為，我國(guó)地方債跟歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，我國(guó)的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資，而歐美國(guó)家的債務(wù)則更多地用于消費(fèi)領(lǐng)域。
據(jù)審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)5.95萬(wàn)億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)1.02萬(wàn)億元，占10.62%。
這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，有利于增強(qiáng)后勁。
地方債總額中約有40%為或有債務(wù)
新一輪審計(jì)摸底已開啟，專家預(yù)計(jì)，地方債務(wù)仍在總體可控的安全區(qū)間
目前的規(guī)模有多大，是地方債問題的焦點(diǎn)之一。對(duì)此，很多學(xué)者和機(jī)構(gòu)都做了推算：18萬(wàn)億元、20萬(wàn)億元，近日有外資投行甚至認(rèn)為會(huì)超過24萬(wàn)億元……這些數(shù)字的可信度有多高？
關(guān)于我國(guó)地方債規(guī)模，最權(quán)威的數(shù)據(jù)來源于審計(jì)署兩次對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)。
第一次是2011年3月至5月，審計(jì)署對(duì)全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元。
第二次是2012年11月至2013年2月，為摸清地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)變化情況，審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，這36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。
賈康說，審計(jì)署2011年的審計(jì)，將地方債分成三大部分。一是地方政府明確直接負(fù)有還本付息責(zé)任的債務(wù)，占比60%多一點(diǎn)；二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上債務(wù)出現(xiàn)還本付息問題會(huì)把地方政府牽連進(jìn)去、存在連帶責(zé)任的債務(wù)。
“事實(shí)上，第二、第三部分只能算地方政府或有債務(wù)，發(fā)生不發(fā)生、發(fā)生多少，都具有不確定性和可調(diào)控性。”賈康說。
今年8月初，審計(jì)署開啟了新一輪全國(guó)范圍內(nèi)的城市地方債審計(jì)摸底，但目前還未形成最終審計(jì)結(jié)果。
“根據(jù)第一次審計(jì)的地方債務(wù)總額和第二次審計(jì)部分地區(qū)地方債務(wù)的增長(zhǎng)速度，以及對(duì)部分地區(qū)的調(diào)研，我預(yù)計(jì)地方債務(wù)的總額仍在一個(gè)總體可控的安全區(qū)間。”賈康說。
地方債高增長(zhǎng)，源于體制性原因
財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)劃分不清、唯GDP的政績(jī)觀、投資效率偏低等共同推高地方債
地方債早已有之，近年來之所以成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題，主要源于規(guī)模的快速增長(zhǎng)。連年高增長(zhǎng)，原因何在？
“表面上看，地方政府負(fù)債快速增長(zhǎng)有許多理由。”賈康說，諸如為抵御金融危機(jī)沖擊而興辦的投資項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)建設(shè)，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項(xiàng)目和改善市容市貌等。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，地方政府負(fù)債快速增長(zhǎng)有深刻的體制性原因。
首先不得不提的，是我國(guó)在1994年實(shí)施的分稅制改革。“分稅制改革的方向沒問題，但由于種種因素，至今在省以下沒有真正貫徹分稅制，而是演變成為五花八門、復(fù)雜多樣、一地一率、討價(jià)還價(jià)色彩甚濃的分成制和包干制。”賈康說。長(zhǎng)期以來，中央與地方之間的事權(quán)劃分不清晰，農(nóng)業(yè)、交通、教育等諸多支出項(xiàng)目都由中央和地方共同承擔(dān)。地方政府支出責(zé)任總體模糊，但在具體場(chǎng)合又往往在不斷強(qiáng)化，超出其財(cái)政能力。
“往深里講，除了被動(dòng)舉債的壓力外，地方政府也有主動(dòng)舉債的動(dòng)力。”趙錫軍說。
一些地方政府存在“借債—開發(fā)—盈利—還債”的邏輯：通過舉債增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，可以明顯改善投資環(huán)境，增加對(duì)外來資本的吸引力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方財(cái)政收入，從而用于償還債務(wù)。
在政績(jī)考核壓力下，投資可以對(duì)GDP增長(zhǎng)有更加直接的拉動(dòng)作用，讓地方官員“面子上更好看”。甚至還催生了一個(gè)怪現(xiàn)象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快，地方官員提拔得越快。
“尤其是在2008年國(guó)際金融危機(jī)后，地方政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，更有了舉債的壓力和動(dòng)力。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)王梅說，根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，在2010年底，地方政府債務(wù)10.7萬(wàn)億元中，有5.24萬(wàn)億元形成于2009年和2010年。
嚴(yán)格來說，如果運(yùn)作得當(dāng)，地方政府這種“先借債發(fā)展，再盈利還錢”的思路并沒有太大問題。但現(xiàn)實(shí)中，不少地方恰恰在“還錢”環(huán)節(jié)出了問題。這就是地方政府負(fù)債快速增長(zhǎng)的另一個(gè)深層次原因——滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的政府行政管理體制改革。
“干了很多不該干的事，職能合理化與綜合績(jī)效考評(píng)卻沒有跟上。往往借錢很輕松，還錢很費(fèi)勁。”賈康說，一些地方領(lǐng)導(dǎo)急于在任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目熱衷于“短、平、快”，發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。與體制改革不到位等密切相關(guān)的這些行為，導(dǎo)致投資效率明顯偏低，同時(shí)還增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。