土地供應(yīng)要保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)，但隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地“三保”目標(biāo)受到重重挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定土地供應(yīng)作為支撐，也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潛“開源”勢在必行，但在此過程中需對國土“留白”、保護涵養(yǎng)好生態(tài)。
國土資源部相關(guān)負責(zé)人表示，新型城鎮(zhèn)化必須堅守積極用地政策，適度投放增量，大力挖掘存量，拓展發(fā)展新空間。地方國土部門表示，當(dāng)前全國都在規(guī)劃新城、搞新區(qū)，但實際上存量建設(shè)用地的潛力仍沒有充分挖掘，如果釋放出存量土地的總和效益，完全可以滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
按照測算，上海等地的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅的規(guī)劃面積都超過了實際需求，具有巨大的存量盤活空間。為實現(xiàn)“三保”目標(biāo)，今后的土地供應(yīng)方式必須要靠存量，增量只能作為補充，集約節(jié)約用地成為必由之路。
相關(guān)專家認為，當(dāng)前亟須系統(tǒng)性實施土地整治、引導(dǎo)政府企業(yè)集約節(jié)約用地，深挖存量土地潛能。
當(dāng)前，農(nóng)村土地浪費嚴(yán)重，亟待通過政策創(chuàng)新“盤活”農(nóng)村集體建設(shè)用地，耕作條件好的復(fù)墾為耕地，其他的可通過“增減掛鉤”補充城市建設(shè)用地。目前，重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實驗宅基地退出機制，通過賦予農(nóng)民自主權(quán)實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益變現(xiàn)，既解決了農(nóng)民進程的后顧之憂，也“盤活”了大量閑置土地，為城鎮(zhèn)化和諧推進提供了用地保障。
從保耕地來看，在做好“占補平衡”基礎(chǔ)上，需要提升耕地質(zhì)量。目前來看，應(yīng)突破制約開發(fā)低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時，需注意統(tǒng)籌規(guī)劃、保護生態(tài)、審慎開發(fā)，用好這些寶貴的土地后備資源。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，目前我國未利用土地面積總計超過40億畝，其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等，至少有9億畝適宜改造。全國的低丘緩坡土地面積與全國耕地保有量基本相當(dāng)，有十幾億畝，開發(fā)后可以用于建設(shè)、生態(tài)或者農(nóng)業(yè)。這些數(shù)量龐大的未利用土地，如果合理開發(fā)，將大大緩解用地矛盾，穩(wěn)定新型城鎮(zhèn)化用地供應(yīng)。
2011年底國土資源部確定首批低丘緩坡綜合開發(fā)試點以后，全國多地積極開展了相關(guān)工作。但是按照現(xiàn)行土地管理制度，低丘緩坡開發(fā)仍受到一些制約：一是土地審批制度制約，低丘緩坡開發(fā)一般先要整體平整和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并要留下兩三年自然沉降，但是現(xiàn)行規(guī)定要求土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，一次性安排好用地計劃指標(biāo)，這對地方來說困難較大；二是土地分類標(biāo)準(zhǔn)制約，按照土地分類國家標(biāo)準(zhǔn)，低丘緩坡多為未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地，但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻將其確定為林地或牧草地，標(biāo)準(zhǔn)打架增加了開發(fā)難度。
專家建議，盡快調(diào)整完善現(xiàn)行土地管理法律政策，破除制約土地“開源”的制度障礙。有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮未利用土地綜合開發(fā)的用地計劃、用地類型與空間布局，從未利用地的多用性出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的比例，合理確定未利用地開發(fā)規(guī)模、步驟和區(qū)劃。
當(dāng)然，低丘緩坡開發(fā)需要大量資金和相應(yīng)技術(shù)，地方政府要量力而行，成熟一塊開發(fā)一塊。要嚴(yán)防一些地方盲目冒進、大規(guī)模劈山造地，防止地方借低丘緩坡開發(fā)之名圈占土地、破壞生態(tài)。