地方政府性債務(wù)持續(xù)膨脹引發(fā)各界擔(dān)憂，而意在“把脈”債務(wù)風(fēng)險的地方政府信用評級已箭在弦上。16日，社科院金融研究所與中債資信評估有限責(zé)任公司正式簽署中國地方政府評級合作框架協(xié)議，并發(fā)布地方政府主體評級方法和模型。
“未來，地方政府一定要自主發(fā)債，發(fā)債就需要評級，而評級就需要第三方機(jī)構(gòu)。”業(yè)內(nèi)人士稱，探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，完善地方政府債務(wù)管理體系，并通過科學(xué)的評級模型來判斷債務(wù)風(fēng)險，既有必要也非常緊迫。
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| 趙乃育/繪 |
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現(xiàn)實(shí) 大量隱性債務(wù)帶來風(fēng)險隱患
我國地方政府的債務(wù)規(guī)模究竟有多大？這個問題很難準(zhǔn)確回答。
由于受到《中華人民共和國預(yù)算法》的制約，目前我國地方政府尚不允許直接在資本市場融資。因此，在由財政部代發(fā)地方政府債券規(guī)模很小的情況下，我國地方政府的主要融資模式是通過政府成立的各種融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)債或項目債。而這些地方政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，被統(tǒng)稱為政府性債務(wù)。
值得注意的是，融資平臺類債務(wù)往往隱性且潛藏風(fēng)險。根據(jù)人民銀行專項統(tǒng)計，截至2009年末，地方政府融資平臺負(fù)債總額約為9.76萬億元。中債資信指出，盡管地方政府融資平臺舉債融資對于緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張局面起到了一定的積極作用，但同時也存在一些問題，比如：運(yùn)作不夠規(guī)范，存在著一些政府融資平臺資產(chǎn)隨意劃撥、違規(guī)擔(dān)保、出資不實(shí)等情況；有的地方政府利用多個融資平臺或依賴土地財政的方式過度舉債，且并未納入債務(wù)預(yù)算管理，大規(guī)模的隱性債務(wù)有可能導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的過度膨脹。此外，地方政府融資平臺舉債融資的成本很高，其債券利率遠(yuǎn)高于財政部代發(fā)的地方政府債券，對本就有限的財政資金形成更大的壓力。
根據(jù)國家審計署此前的審計結(jié)果，截至2010年末，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億。而在今年兩會期間，據(jù)審計署官員透露，中國各級政府的總負(fù)債應(yīng)該在15萬億元到18萬億元人民幣之間。地方政府債務(wù)的風(fēng)險已經(jīng)引發(fā)了高層的重視，今年7月底，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院要求組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計，審計范圍更廣，審計項目也更細(xì)。
截至目前，本輪政府性債務(wù)的審計結(jié)果還未出爐。不過，一些業(yè)內(nèi)專家也給出了自己的估算。中國社科院金融研究所研究員劉煜輝在16日舉行的地方政府信用評級研討會上發(fā)言時指出，此前他曾根據(jù)中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表做過中國整體債務(wù)的測算，2012年，在中央“保增長”政策導(dǎo)向之下，新一輪的信貸擴(kuò)張開啟，金融機(jī)構(gòu)杠桿率上升，在這種情況下，地方政府性債務(wù)估計將較過去又進(jìn)一步上升。他估計，若將銀行表內(nèi)信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方面所形成的債務(wù)加在一起，債務(wù)規(guī)模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。
中債資信發(fā)布的《中國地方政府主體信用評級方法》指出，目前，我國仍處于城鎮(zhèn)化深化的階段，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資需求很大，預(yù)計每年投資額保持在4萬億元到5萬億元，地方政府財政收入無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，預(yù)計未來地方政府仍將保持很大的債務(wù)規(guī)模。
共識 評估債務(wù)風(fēng)險亟須評級“把脈”
伴隨著地方政府性債務(wù)急劇上升的態(tài)勢，通過科學(xué)的評級模型來判斷其風(fēng)險成為業(yè)內(nèi)人士的共識。分析認(rèn)為，探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，完善地方政府債務(wù)管理體系，構(gòu)建多維度、多層次、全流程的市場化風(fēng)險識別與控制體系，既具必然性，亦具緊迫性。
中債資信表示，由于地方政府性債務(wù)融資依托于地方政府自身信用，與地方財政收支、物價穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相連，其信用風(fēng)險凸顯出一定的特殊性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性，進(jìn)一步加大了風(fēng)險研判的難度。因此，開展地方政府信用評級，對地方政府的償債能力進(jìn)行客觀公正的評價，有助于對風(fēng)險進(jìn)行有效識別與揭示，有助于加強(qiáng)地方政府債務(wù)融資的透明度與規(guī)范性，有助于建立地方政府性債務(wù)融資的市場化約束和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。
更為重要的是，提早一步對地方政府信用評級進(jìn)行研究是為未來地方政府自主發(fā)債進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備。盡管目前大部分省市仍是由財政部代理發(fā)行地方債券，但自2011年起，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。江蘇省和山東省在2013年也獲批加入到自行發(fā)債試點(diǎn)的行列中。“地方融資平臺已經(jīng)成為國內(nèi)外廣泛關(guān)注的一個問題。怎么解決它呢？根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，需要給地方正規(guī)的發(fā)債途徑。”中國社科院副院長李揚(yáng)指出。
他表示，伴隨著改革的深化，伴隨著中央政府和地方政府財政支出責(zé)任和金融支出責(zé)任進(jìn)一步劃分清楚，地方發(fā)債就一定能夠成為我國制度的正式組成部分。“一旦發(fā)債就需要評級，評級就需要一個第三方機(jī)構(gòu)。”李揚(yáng)指出。
據(jù)悉，中債資信和社科院雙方的合作模式是：社科院金融研究所將定期開展地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價及地方政府信用評級基礎(chǔ)評價指標(biāo)評估工作，中債資信在參考社科院金融研究所工作成果的基礎(chǔ)上出具地方政府主體及相關(guān)債項評級結(jié)果。
而記者注意到，地方政府信用評級業(yè)務(wù)也已經(jīng)被更多的第三方評級機(jī)構(gòu)關(guān)注到。今年1月，評級機(jī)構(gòu)大公也公開發(fā)布了它的研究成果——非西方新型地方政府信用評級方法。據(jù)悉，大公地方政府評級信用方法是依據(jù)其獨(dú)創(chuàng)的信用評級原理評判地方政府償還能力的一般方法，適用于全球中央政府以外的各級政府信用評級。
擔(dān)憂 評級地方政府信用難度不小
地方政府是一類特殊的受評主體，在評級思路和要素等方面與工商企業(yè)有別。國際三大評級機(jī)構(gòu)標(biāo)普、穆迪和惠譽(yù)在對美國地方政府評級時，均采用根據(jù)地方政府個體信用等級和外部支持因素，來綜合評定地方政府的信用等級。借用三大評級機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，本次社科院和中債資信對中國地方政府也采取“個體+支持”的評級思路，在充分考慮中國地方政府特點(diǎn)和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，歸納出地方政府自身的評級要素，以及外部支持評級要素，以此確立地方政府的評級方法。
從評級要素上看，地方政府個體信用風(fēng)險主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財政實(shí)力、政府治理水平、地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境等四個一級評價指標(biāo)；外部政府支持因素主要關(guān)注支持地方政府信用水平、政治重要性、經(jīng)濟(jì)重要性、道德風(fēng)險和歷史支持記錄等四個評價指標(biāo)。
“給地方政府評級一定要兼顧到地區(qū)差異和地方政府換屆的風(fēng)險。”與會的一位銀行業(yè)人士在發(fā)言時還指出。
除此之外，參加研討會的眾多業(yè)內(nèi)人士也紛紛表示，為中國地方政府進(jìn)行信用評級并非易事。
中債資信評級總監(jiān)鐘用坦言，我國地方政府信用評級目前仍處在“模擬盤”階段。而在一些評級關(guān)鍵點(diǎn)上，也存在爭議，比如我國上級政府與下級政府的關(guān)系評價、能否變賣國有資產(chǎn)“救急”償債等。另外，地方財政數(shù)據(jù)透明度差、相關(guān)財政數(shù)據(jù)和債務(wù)處理不夠規(guī)范也給評級數(shù)據(jù)的獲取和準(zhǔn)確性帶來挑戰(zhàn)。
“中國地方政府近年來不遺余力的利用地方金融資源來發(fā)展，政府對經(jīng)濟(jì)和金融介入的程度越來越深，這也給評級機(jī)構(gòu)摸清地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)帶來更大難度。”一位與會專家對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說。
業(yè)內(nèi)人士指出，地方政府信用評級制度建立任重道遠(yuǎn)。地方債務(wù)評級并不是根據(jù)一年的數(shù)據(jù)就可以得出，需要一定的持續(xù)性。因此，雖然建立地方政府債務(wù)評級制度是大方向，但也很難一蹴而就。