逾十萬(wàn)億地方政府性債務(wù)資信不明
業(yè)內(nèi)呼吁加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，助力未來(lái)市政債市場(chǎng)化
在審計(jì)署8月開(kāi)始對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)進(jìn)行“大審計(jì)”之際，地方政府信用評(píng)級(jí)體系建設(shè)也在悄然醞釀中。
記者日前獲悉，近期監(jiān)管層正在研究探討地方政府信用評(píng)級(jí)制度的建立，未來(lái)有望逐步推廣。業(yè)內(nèi)人士稱，審計(jì)署審計(jì)僅為摸清“家底”，而解決地方債務(wù)問(wèn)題關(guān)鍵還在于地方政府舉債約束機(jī)制的建立，而地方政府信用評(píng)級(jí)制度的建立，則將為未來(lái)市政債的市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。
逾十萬(wàn)億地方政府性債務(wù)陷資信“黑洞”
盡管目前審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果還未“出爐”，但業(yè)內(nèi)人士基本判斷債務(wù)總額不小，較2010年底的10.7萬(wàn)億大幅增加。中誠(chéng)信集團(tuán)執(zhí)行副總裁閆衍對(duì)上證報(bào)記者表示，據(jù)其估算，截至目前，中國(guó)地方政府性債務(wù)余額約在15萬(wàn)億-18萬(wàn)億之間。
這其中可分為兩部分：一是可以根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)測(cè)算的顯性債務(wù)，主要包括財(cái)政部代發(fā)地方債、城投債、平臺(tái)貸、信托等；二是難以公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù)，包括墊資施工、BT（建設(shè)-移交）、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、私募等隱性債務(wù)，而后者占了“主角”。
不僅如此龐大規(guī)模的地方政府性債務(wù)尚未摸清，作為發(fā)行人，地方政府信用資信情況也尚不明晰。閆衍表示，目前對(duì)地方政府評(píng)級(jí)主要分兩部分，但都未明確公開(kāi)。
“一部分是財(cái)政部代發(fā)和試點(diǎn)的地方債，這部分監(jiān)管層未要求評(píng)級(jí)，也沒(méi)展開(kāi)評(píng)級(jí)；另一部分則是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行城投債評(píng)級(jí)時(shí)，根據(jù)需要對(duì)地方政府評(píng)級(jí)，但僅作為融資平臺(tái)公司等政府類(lèi)發(fā)行人評(píng)級(jí)時(shí)的參照，限于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也未公開(kāi)。”他告訴記者。
這與海外評(píng)級(jí)市場(chǎng)情況大不相同。地方政府雖然為一類(lèi)特殊的受評(píng)群體，但目前包括標(biāo)普、惠譽(yù)、穆迪在內(nèi)的三大國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)不同國(guó)家的地方政府都進(jìn)行了評(píng)級(jí)，而我國(guó)針對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)在評(píng)級(jí)領(lǐng)域仍為缺失。
但這種缺失有望被逐步填補(bǔ)。今年7月份，財(cái)政部就宣布，未來(lái)在地方政府自行發(fā)債過(guò)程中，將積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。近日記者也獲悉，監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在研討建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，未來(lái)有望逐步推行。
很少有地方政府主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算
“我們?cè)谠u(píng)級(jí)過(guò)程中了解到，很少有地方政府愿意主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算。”國(guó)內(nèi)某評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公共融資部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)上證報(bào)記者表示，無(wú)據(jù)可依，也為給地方政府評(píng)級(jí)帶來(lái)了難度。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)上證報(bào)記者表示，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)首要考慮的就是，地方政府的財(cái)政狀況是否透明，財(cái)政透明度是地方政府信用評(píng)級(jí)的關(guān)鍵要素。
記者從評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)了解到，現(xiàn)行體制下，地方政府不愿公開(kāi)完整詳細(xì)的財(cái)政數(shù)據(jù)，而已公布的公共財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，也僅是一些基本數(shù)據(jù)，基金預(yù)算和預(yù)算外財(cái)政專(zhuān)戶數(shù)據(jù)基本不公開(kāi)。
另一方面，發(fā)展地方政府信用評(píng)級(jí)面臨政策限制。上海新世紀(jì)評(píng)級(jí)公共融資部總經(jīng)理曹明對(duì)上證報(bào)記者表示，國(guó)務(wù)院辦公廳曾于1995年發(fā)布了《關(guān)于地方政府不得對(duì)外舉債和進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的通知》，對(duì)地方政府舉債和信用評(píng)級(jí)進(jìn)行限制。
“在現(xiàn)在融資平臺(tái)債的快速擴(kuò)張之時(shí)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)進(jìn)行研究成為當(dāng)務(wù)之急，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)該項(xiàng)規(guī)定予以修訂，允許國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)地方政府信用評(píng)級(jí)。”曹明建議。
事實(shí)上，隨著近年來(lái)融資平臺(tái)的飛速發(fā)債，作為評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，要對(duì)平臺(tái)公司發(fā)債進(jìn)行評(píng)級(jí)，已不得不先對(duì)其所在的地方政府評(píng)級(jí)，因此，上述法規(guī)的限制，也是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)未公開(kāi)地方政府評(píng)級(jí)結(jié)果的原因之一。
此外，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺失，也不利于真實(shí)反映地方的償債實(shí)力和評(píng)級(jí)。
中誠(chéng)信國(guó)際認(rèn)為，目前地方政府擁有大量的國(guó)有企業(yè)股權(quán)和資源類(lèi)資產(chǎn)，對(duì)這些資產(chǎn)的評(píng)估有利于對(duì)地方政府評(píng)級(jí)。但現(xiàn)行財(cái)政會(huì)計(jì)制度建立在收付實(shí)現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制，根據(jù)研究，目前個(gè)別省級(jí)政府也許具有資產(chǎn)負(fù)債表的雛形，但并不規(guī)范和連續(xù)，不利于真實(shí)反映地方的償債實(shí)力。
中央財(cái)政兜底掩蓋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
事實(shí)上，早從2009年開(kāi)始，財(cái)政部就開(kāi)始代理發(fā)行地方政府債券，每年額度2000-2500億元不等，2013年更是增加到3500億元的額度，創(chuàng)近年來(lái)最高。從2011年開(kāi)始，財(cái)政部開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)，定為滬浙粵深四地。2013年則在此基礎(chǔ)上，將山東、江蘇兩地加入到了自行發(fā)債的“大軍”。
在城鎮(zhèn)化融資需求加大的背景下，雖然地方政府自行試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，被業(yè)內(nèi)人士視為一種進(jìn)步，但不論是代理發(fā)債還是自行發(fā)債，最終仍由財(cái)政部代辦還本付息，享有中央財(cái)政兜底，仍無(wú)法全面反映本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的差異。
更為關(guān)鍵的是，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，審計(jì)署今年8月對(duì)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)政府做“體檢”，僅為弄清債務(wù)真相，但解決地方債務(wù)問(wèn)題的治本之策，還是在于建立有效的地方政府舉債約束機(jī)制，打破“上級(jí)政府會(huì)隱性擔(dān)保”的固有觀念，中央和地方權(quán)責(zé)法制化。
新任交易商協(xié)會(huì)黨委書(shū)記謝多今年就曾撰文指出，發(fā)展市政債，是解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。因?yàn)榕c其他融資方式相比，市政債可以通過(guò)信用評(píng)級(jí)、信息披露、市場(chǎng)化定價(jià)等市場(chǎng)化約束，對(duì)政府舉債行為建立正向激勵(lì)約束機(jī)制。
而其中，對(duì)地方政府開(kāi)展信用評(píng)級(jí)，則被業(yè)內(nèi)人士視為建立此約束機(jī)制的首要手段。
曹明對(duì)記者表示，雖然面臨諸多障礙，但推出地方政府信用評(píng)級(jí)是非常必要的，因?yàn)檫@是未來(lái)實(shí)現(xiàn)市政債市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。未來(lái)若出現(xiàn)因評(píng)級(jí)低而導(dǎo)致某些地方政府融資困難，則需要中央政府的整體宏觀調(diào)控來(lái)解決，如轉(zhuǎn)移支付等。
但地方政府信用評(píng)級(jí)制度建立仍任重道遠(yuǎn)。正如劉尚希對(duì)記者表示，地方債務(wù)評(píng)級(jí)并不是根據(jù)一年的數(shù)據(jù)就可以得出，未來(lái)也需一定的持續(xù)性。因此，雖然建立地方政府債務(wù)評(píng)級(jí)制度是大方向，但也很難一蹴而就。