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圖為日本首都東京街頭，人們走過股市信息顯示牌。 新華/法新 |
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安倍重掌政權(quán)后搞的所謂靈活機動的財政政策，實質(zhì)是再度使用財政刺激政策，擴大公共投資。在稅收未見顯著增加的情況下，擴大公共投資的資金主要來自發(fā)行國債。發(fā)債規(guī)模超過國稅收入的局面已經(jīng)持續(xù)4年，日本財政面臨非常嚴峻的可持續(xù)性危機。
日本政府債務(wù)增長迅速 風(fēng)險上升
希臘和意大利等國因政府債務(wù)攀升，曾導(dǎo)致波及全球的歐債危機。其實，早在十幾年前，日本政府債務(wù)就已經(jīng)超過意大利。經(jīng)合組織(OECD)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999年以來，日本一般政府債務(wù)余額對GDP之比一直高踞主要發(fā)達國家之首。2012年，希臘和意大利的政府債務(wù)余額對GDP之比分別為165.6%和140.2%，日本則高達219.1%。
如今，日本一般政府債務(wù)余額已超過1000萬億日元，按當前匯率(99.1日元兌1美元兌)折算超過10萬億美元。若將政府長短債務(wù)分攤到每個國民頭上，日本人均政府債務(wù)余額約為8.62萬美元。這種狀況與日本《財政法》規(guī)定的平衡財政原則堪稱南轅北轍。
日本1947年頒布的《財政法》明確禁止發(fā)行國債。從1949到1964的16個財年，日本堅持了財政收支平衡的法定原則。日本發(fā)行赤字國債始于1975年度，背景是石油危機導(dǎo)致經(jīng)常性財政收不抵支。為彌補財政收支缺口而發(fā)行的赤字國債，屬于“吃飯財政”欠債，是日本《財政法》所不容許的。突破《財政法》限制的辦法是在發(fā)行赤字國債之前制定“特別法”。這種“特別法”僅對當年度有效，含有“下不為例”的意味。因此，日本的赤字國債又有“特例國債”之稱。然而事實上，除1991到1993的三個財年外，日本每年都發(fā)行赤字國債，“特例”儼然變成了“慣例”。
目前日本政府主要靠借債度日。在1998年度以前，赤字國債一直是“配角”。然而，自1999年度起，“配角”變成了“主角”，赤字國債在發(fā)行量上持續(xù)超過建設(shè)國債。2013年度新增發(fā)的普通國債中，赤字國債占86.52%。
就日本財政收入整體來看，長期以來國債收入一直是“配角”，充當“主角”的是國稅。然而，自2010年度預(yù)算開始，財政收入層面也出現(xiàn)了“主角”與“配角”的逆轉(zhuǎn)，即：靠發(fā)行國債取得的收入超過國稅，成為日本經(jīng)常性財政收入的主要來源。
安倍執(zhí)政下的2013年度財政預(yù)算，號稱扭轉(zhuǎn)了前三年度國債超國稅的局面。實際上，安倍耍了“把戲”。一是他把78052億日元國債塞在了兩個多月前剛推出的上年度補充預(yù)算中，二是他巧立名目，將26110億日元赤字國債列入新開設(shè)的“年金特例公債”名下。2013年度預(yù)算發(fā)債規(guī)模其實是454620億日元，仍超過國稅收入預(yù)算(430960億日元)，就是說，日本政府仍然主要靠借債度日。
日本財政制度審議會1996年曾對240多萬億日元的普通國債余額作過如下描述：如果用1萬日元1張的鈔票摞起來，普通國債余額的高度約是日本富士山(海拔3776米)的630倍；如果將它放倒，其長度(按航空路線計算)超過從東京到北京的距離；如果以每秒1張的速度來數(shù)這些鈔票，需要760多年的時間。
如今，日本普通國債余額比1996年增加了2.13倍。若仍以每秒1張萬元大鈔的速度來數(shù)，約需2380年。日本政府債務(wù)之巨可想而知。2013年度，日本國債還本付息額達22.2萬億日元，占中央經(jīng)常性財政支出總額的24%。以一年365天計算，日本政府每天的國債還本付息額為608.22億日元。這意味著，在一天24小時里，每過一小時政府就得支付25.34億日元的國債本息。按當前匯率(99.1日元兌1美元)折算，日本政府每天應(yīng)償還的國債本息為6.14億美元。極為脆弱的日本財政將難以承受成倍上升的利息負擔而步意大利后塵。
四方面原因致政府背負巨額債務(wù)
冰凍三尺，非一日之寒。日本巨額政府債務(wù)是長期累積下來的，其形成原因錯綜復(fù)雜，最主要的有四個方面。
泡沫經(jīng)濟破滅后稅收持續(xù)萎縮。
泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本經(jīng)濟長期萎靡，實際GDP年均增長率僅為1%左右。企業(yè)經(jīng)營艱難，倒閉量增多，即使沒倒閉的企業(yè)也處在艱難掙扎之中。與此同時，居民收入增長極為緩慢，失業(yè)者增多，收入不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)者所占比重上升，致使稅收來源減少。
若以泡沫經(jīng)濟崩潰初年(1991年)國稅預(yù)算收入為100，則2000、2010和2012年度的國稅預(yù)算收入分別為78.8、60.5和68.6，減幅均在20%以上，2010年度的國稅收入減幅達39.5%。
為促進經(jīng)濟復(fù)蘇反復(fù)實施財政刺激政策。
泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本政府為促進經(jīng)濟復(fù)蘇，反復(fù)實施財政刺激，擴大公共支出，導(dǎo)致財政收支缺口越來越大。泡沫經(jīng)濟崩潰前的1990年度，財政收支缺口為5.6%，到2000年度，缺口擴大為30%，2010年度的缺口達44.3%，2012年度進一步擴大到49%。巨大的財政收支缺口只能靠增發(fā)國債填補，政府債務(wù)規(guī)模隨之迅速增大。
老齡化帶來的社保支出增加。
日本不限制、甚至還鼓勵生育，但仍出現(xiàn)了人口結(jié)構(gòu)快速老化的問題。2013年，65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋戎馗哌_25.1%，即：每4個人中有一位65歲以上老人。
人口老齡化對財政狀況的影響主要有兩個方面。一方面，勞動力人口以及所得稅的納稅人數(shù)減少，從而影響財政收入。另一方面，領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人口增加。由于老年人生病幾率高，財政用于醫(yī)療和護理等社會保障的開支相應(yīng)增大。
事實上，社保支出已成為拖累日本財政的最大包袱。近年來，日本社保開支以每年1萬億日元的規(guī)模遞增。2013年度，社保支出(29.1萬億日元)占日本中央預(yù)算支出總額的31.4%，而中央財政可直接支配的國稅收入(扣除按法定比率劃撥給地方財政部分之后)僅為26.7萬億日元，全都用于社保支出尚且不足。
擴大財政支出的內(nèi)在動力與社會壓力。
日本財政與政府債務(wù)增長表現(xiàn)出極強的剛性。造成這種剛性增長的動力來源于兩個相互關(guān)聯(lián)的方面。一是“鐵三角”決策機制的推動，二是社會壓力。
日本的“鐵三角”是由政治家、行政官僚和產(chǎn)業(yè)界三方面構(gòu)成的相互依存、互相利用的利益鏈條，它左右著包括財政預(yù)算在內(nèi)的各類政策的形成。在“鐵三角”構(gòu)成的決策機制下，財政擴張政策很容易獲得通過，因為這樣一來，大家的“日子”都好過。“鐵三角”機制是日本財政易于擴張、難于收縮、政府債務(wù)不斷膨脹的重要根源。
擴大財政支出的社會壓力，源于對政府增加“準公共服務(wù)”的要求。“準公共服務(wù)”不同于外交、國防、國會、司法、等“純公共服務(wù)”，其涵義廣泛、外延模糊，服務(wù)的受益(或消費)最終屬于特定的企業(yè)、家庭或個人，諸如醫(yī)療、護理、養(yǎng)老等保險、住宅政策等。僅從經(jīng)濟角度來看，由市場提供這類服務(wù)并無根本性障礙。但是，日本政府也在相當大程度上將這些列為公共服務(wù)的領(lǐng)域。
“準公共服務(wù)”的基本特征之一是受益與負擔不對稱，因而對“準公共服務(wù)”的需求潛力非常大。由此形成了擴大財政規(guī)模的強大社會壓力。然而，現(xiàn)行稅制所能動員的財政資金卻跟不上擴大公共服務(wù)的需要，只好通過發(fā)行國債解決資金不足問題。
日本財政危機的教訓(xùn)
戰(zhàn)后初期，日本好不容易建立起平衡財政的格局，后來卻將其放棄。在財政深陷危局的情況下又開始謀求重建財政。日本財政政策的反復(fù)及其實踐過程中，包含著豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)。
財政由平衡轉(zhuǎn)向危機并不需要很長時間。
從1965年度日本開始發(fā)行建設(shè)國債算起，到1979年度的財政嚴重失衡，僅僅14年。為扭轉(zhuǎn)極度失衡的財政局面，當時力主重建財政的大平正芳首相提出開征一般消費稅，增加財政收入。由此引發(fā)政局動蕩，解散國會，重新選舉。大平正芳本人則死在了重新選舉的路上。
20世紀80年代，日本用大約10年時間重建財政，終于在1991年度停止發(fā)行赤字國債，將一般政府財政赤字對GDP之比降至2.9%，將政府債務(wù)余額對GDP之比降至59.3%。然而，僅過4年多時間，時任大藏大臣便于1995年11月公開宣布：日本財政陷入非常艱難的境地。輿論界稱之為“財政危機宣言”。由此揭開橋本改革序幕。橋本龍?zhí)梢载斦母餅橥黄瓶冢苿恿蟾母铮瑓s不巧撞上了亞洲金融危機，改革歸于夭折。日本財政在債務(wù)泥淖中越陷越深。
日本財政實踐給人一個突出的印象，即：重建財政平衡不易，但走向危機卻“很輕松”，稍不留神，不需很長時間，就會滑向財政危機。
財政刺激不能真正解決經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展問題。
20世紀70年代，西方發(fā)達國家經(jīng)濟先后陷入滯脹，自此紛紛放棄凱恩斯主義的財政政策，唯有日本一直在堅持運用凱氏財政政策調(diào)控經(jīng)濟。積極財政政策在20世紀60年代到80年代初的日本似乎比較靈驗，其后的效果難以判明。到泡沫經(jīng)濟崩潰后，財政調(diào)控近乎完全失靈。
積極財政政策在日本從靈驗到失靈的根本原因在于經(jīng)濟本身。當經(jīng)濟尚處在追趕途中，尚有發(fā)展?jié)摿r，積極財政政策可以刺激暫時陷于低迷的市場需求，促進經(jīng)濟復(fù)蘇。但是，當追趕過程結(jié)束，自身創(chuàng)新能力跟不上，經(jīng)濟失去增長活力時，再多的公共投資、再強的財政刺激，也難以令經(jīng)濟起死回生。日本的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，財政刺激不能從根本上解決經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長問題。
盡早健全社保體系。
盡管日本在1961年就建立起覆蓋全體國民的醫(yī)療保險和年金制度，其后也進行過幾次大的調(diào)整，包括推遲退休年齡，分段提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，改革社保體系，加強社保基金征管，提高個人負擔醫(yī)療費的比例等等，但仍難應(yīng)對人口老齡化帶來的社保支出快速增長。
同日本相比，我國實行全民醫(yī)保、全民年金的歷史短，底子薄，人口老齡化的速度卻比日本快。今后，財政在社保方面的負擔將越來越重。汲取日本的教訓(xùn)，亟須我們從未來30年乃至50年著眼審視我國的社保體系，建立與老齡化社會發(fā)展相適應(yīng)的社保收支結(jié)構(gòu)，避免因社保支出增加而導(dǎo)致政府債務(wù)擴大。
警惕財政與泡沫經(jīng)濟相互作用。
如今日本的財政困局，與泡沫經(jīng)濟有密切關(guān)系。從某種意義上說，20世紀80年代后期日本出現(xiàn)的泡沫經(jīng)濟，是慣性追逐增長速度的日本政府刺激出來的，也是日本結(jié)束追趕過程之后經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不成功的結(jié)果。泡沫經(jīng)濟“繁榮”雖然帶有虛假成分，但卻增加了政府的稅收，幫助政府如期實現(xiàn)重建財政目標。
然而，但凡泡沫，終將破滅。日本在這方面的教訓(xùn)是對泡沫經(jīng)濟認識過晚，錯過了“給膨脹的氣球慢撒氣”的時機。政府一舉捅破“氣球”的結(jié)果，使“球體”炸裂，給經(jīng)濟社會帶來沉重打擊。
在追趕發(fā)達國家途中，日本是走在我們前邊的國家。因此，日本的教訓(xùn)很值得我們研究和汲取。今后，隨著后發(fā)展效應(yīng)消退和經(jīng)濟增長速度逐漸放緩，我國的財政收入難以再像過去那樣快速增加，而社保支出和公共需求將呈剛性增長態(tài)勢。真正嚴峻的財政局面還在后邊。要避免重蹈日本覆轍，一方面需要深化我國財稅制度改革，確立穩(wěn)健的財政制度架構(gòu)，另一方面需要嚴格控制政府債務(wù)增長，不要輕易搞大規(guī)模的財政刺激政策。
(作者單位：中國社科院日本研究所)