擴大內(nèi)需、促進消費正成為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力，但起著至關(guān)重要作用的貿(mào)易流通卻仍飽受環(huán)節(jié)多、速度慢、成本高、效率低等頑疾困擾，存在粗放式發(fā)展痼疾。在貿(mào)易流通進入轉(zhuǎn)型“歷史關(guān)口”的當(dāng)下，必須重新認(rèn)識和定位其在國民經(jīng)濟中的地位，使之在中國經(jīng)濟“升級版”中發(fā)揮“引擎”作用。
本報從今日起推出“流通·困局與裂變”系列報道，試圖對影響我國流通效率與流通成本的主要原因進行深入剖析，探求流通再造之道。
近期，全國流通工作部際聯(lián)席會議第一次會議在北京召開，會議提出開展現(xiàn)代流通綜合試點、加強流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強流通產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)、加快商業(yè)信用體系建設(shè)等多項舉措，最終目標(biāo)便是促進流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而反觀國內(nèi)貿(mào)易市場，可謂亂象頻生：假冒偽劣、誠信危機事件接踵發(fā)生，侵權(quán)欺詐行為屢禁不絕，商貿(mào)企業(yè)惡性競爭，物流成本總體偏高。《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流通環(huán)節(jié)成本高、效率低，不僅與其自身發(fā)展階段有關(guān)，更受制于我國管理體制、法制環(huán)境、信用體系等根本性問題。
處境：投入少稅負(fù)重 管理失位
有人說，流通如同高速公路，制造如同高速路上跑的車，公路坑坑洼洼，斷頭路不絕，再好的車也跑不快。目前我國流通業(yè)與制造業(yè)的情況就是這樣。這種尷尬處境，與各級政府“重生產(chǎn)、輕流通”的觀念密切相關(guān)。
財稅政策是政府表達(dá)態(tài)度的一種重要方式。相對于制造業(yè)，流通領(lǐng)域的處境是，財政投入較少而稅負(fù)沉重。
《經(jīng)濟參考報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，從歷年中央和地方預(yù)算來看，政府對流通領(lǐng)域的資金投入相對農(nóng)業(yè)和工業(yè)明顯不足。與之相對的是，在稅收方面，據(jù)國家統(tǒng)計局及稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年全國宏觀稅負(fù)為20.2%，流通業(yè)達(dá)到22.9%，其中批發(fā)和零售業(yè)更是達(dá)到32.8%。
用地和用電價格的工、商差別對待，進一步拉大了制造業(yè)和流通業(yè)的成本差距。
廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟研究所所長王先慶、北京工商大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟系副主任徐振宇等專家介紹，在用地方面，商業(yè)用地價格大大高于工業(yè)用地，商業(yè)始終承擔(dān)著高昂的用地成本。在GDP考核影響下，許多城市把大片土地用來開發(fā)“科學(xué)城”、“工業(yè)區(qū)”，卻不愿意拿出足夠的用地建設(shè)物流園區(qū)和專業(yè)批發(fā)市場。而在用電方面，雖然2009年開始推行“工商用電同價”，但實際推動效果并不理想，商業(yè)用電普遍為電價較高波峰用電，和工業(yè)用電負(fù)擔(dān)仍有明顯差距。
對流通業(yè)而言，政府管理與市場需求脫節(jié)則猶如雪上加霜。接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位專家稱，當(dāng)前我國流通領(lǐng)域存在管理體制職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的問題。如商務(wù)部主管大部分商品；發(fā)改委負(fù)責(zé)糧、棉、油及戰(zhàn)略物資的收購、儲備、流通、調(diào)控，實施市場價格監(jiān)督檢查；工信部承擔(dān)煙草、鹽業(yè)管理；農(nóng)業(yè)部主管種子流通，參與化肥、農(nóng)藥市場管理。政出多門，各管一塊。在執(zhí)法方面，更是工商、質(zhì)檢、商務(wù)、衛(wèi)生等多頭管理，從生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節(jié)切塊管理，造成權(quán)責(zé)交叉混亂。由于國內(nèi)貿(mào)易的職能分散在若干個部門，一些涉及全局性、關(guān)鍵性和跨部門、跨地區(qū)的問題協(xié)調(diào)解決難度大，一個統(tǒng)一性政策文件往往要許多部門會簽，經(jīng)常出現(xiàn)一個部門反對或拖住不簽字工作就停擺的情況，有時出一個文件需要一年甚至幾年時間，錯過了最好的發(fā)展時機。
具體實踐中更是“關(guān)卡林立”。記者在采訪時就發(fā)現(xiàn)倉儲設(shè)施建設(shè)涉及鐵道、交通、發(fā)改(國儲糧、國儲棉)、工信(工業(yè)企業(yè)自營倉庫)、供銷等諸多部門，有企業(yè)反映“管的部門越多越管不好”。
立法：特別法欠缺 陳規(guī)因襲
流通業(yè)立法滯后問題十分突出。有不少重要的領(lǐng)域仍是立法空白，而重要法律大多制定于上個世紀(jì)80、90年代，多年來市場發(fā)生翻天覆地的變化，一些現(xiàn)行法律已遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)實需要。
《經(jīng)濟參考報》記者在多地聽到不少部門、企業(yè)抱怨，他們經(jīng)常遭受“無法可依”的困擾。
京東商城創(chuàng)始人兼CEO劉強東告訴記者，以電子商務(wù)為例，隨著這一產(chǎn)業(yè)“井噴式”增長，有效解決電子商務(wù)發(fā)展與規(guī)范中存在的問題、維護廣大電子商務(wù)用戶和企業(yè)的切身利益已是當(dāng)務(wù)之急，但我國迄今還沒有一部專門法律法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)銷售予以規(guī)范，有關(guān)網(wǎng)上身份認(rèn)證、支付安全以及電子交易的管理制度也很不完備。
再如，當(dāng)前國內(nèi)市場上蘋果手機等走私電子產(chǎn)品、走私化妝品等數(shù)量驚人、比比皆是，工商部門對此類國內(nèi)流通領(lǐng)域販私行為卻“看得見、管不著”，因以前可依據(jù)《投機倒把行政處罰暫行條例》予以查處，但這一條例已于2008年廢止，至今尚未有新的法律法規(guī)進行規(guī)制，工商部門查處于法無據(jù)，只能干著急。
不僅細(xì)則殘缺不全，作為流通領(lǐng)域“大法”的流通基本法也遲遲未見進展。我國1982年開始組織力量起草流通基本法草案，并曾多次列入國務(wù)院、全國人大常委會立法計劃、規(guī)劃，但迄今仍未出臺。西方發(fā)達(dá)國家無論是大陸法系還是歐美法系大多都有名異而實同的流通基本法。
除了立法“空白點”多，一些歷經(jīng)二三十年的“老法”也難以適應(yīng)市場的滄桑巨變。有法學(xué)家指出，《反不正當(dāng)競爭法》是維護市場經(jīng)濟秩序的最重要法律之一。現(xiàn)行《反不正當(dāng)競爭法》頒行于1993年，其時我國剛剛提出市場經(jīng)濟目標(biāo)模式，市場的許多問題還未出現(xiàn)，20年后的今天市場競爭日益激烈，許多不正當(dāng)競爭行為得到了充分的暴露，而《反不正當(dāng)競爭法》根據(jù)當(dāng)時情況只規(guī)定了11種不正當(dāng)競爭行為，并且每種不正當(dāng)競爭行為都有明確的適用界定。該法處罰力度弱導(dǎo)致違法成本過低，也是當(dāng)前不正當(dāng)競爭屢禁不止的重要原因。
1993年10月頒布實施的《消費者權(quán)益保護法》是與民生聯(lián)系最密切的法律之一，隨著時間的推移，一些問題也逐漸顯現(xiàn)。廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長任小鐵舉例稱，該法沒有明確、直接規(guī)定消費者的主體資格，只在第二條規(guī)定“消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護”，這種不明確的規(guī)定導(dǎo)致對法條的理解產(chǎn)生了種種歧義，為滿足其他人的生活消費需要購買商品是不是消費者？除自然人之外，單位是否是消費者？對消費者界定不明確在實踐中已嚴(yán)重影響《消費者權(quán)益保護法》的實施和法院對消費權(quán)益爭議案件的審理。
此外，《產(chǎn)品質(zhì)量法》偏重生產(chǎn)領(lǐng)域，對流通領(lǐng)域銷售者的責(zé)任和義務(wù)涉及過少；《價格法》調(diào)整范圍狹隘、內(nèi)容不夠全面、規(guī)定過于原則、處罰不夠嚴(yán)厲等缺陷使地方政府部門面對“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等層出不窮物價亂象難以調(diào)控、管理；《招標(biāo)投標(biāo)法》對監(jiān)管體制設(shè)計不盡合理，對場外交易普遍、虛假和串通招標(biāo)難以遏制；《政府采購法》、《反壟斷法》因立法取向、執(zhí)法主體等原因難以應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)；1994年實施的《廣告法》對手機短信、網(wǎng)絡(luò)、戶外廣告等規(guī)范缺失；1989年出臺的《標(biāo)準(zhǔn)化法》計劃經(jīng)濟色彩過濃，有些法條與此后出臺法律有抵觸，在罰則中居然還有“通報批評”。
信用：數(shù)據(jù)割裂 “孤島”叢生
當(dāng)前我國社會信用體系建設(shè)最突出的問題是“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)域之間、部門之間互不相通。有人調(diào)侃道，“一個省騙一次，全國可騙三十多年”。更有甚者，有的地方執(zhí)法機構(gòu)在查辦案件時因難以獲取其他部門數(shù)據(jù)，不得不變身為“黑客”潛入對方數(shù)據(jù)庫。
記者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于不同行業(yè)主管部門建立的信用數(shù)據(jù)檔案系統(tǒng)相互封閉，跨行業(yè)的信用共享、信息交換缺乏，未能形成齊抓共管的信用體系建設(shè)機制，導(dǎo)致在某一行業(yè)有違法違規(guī)、失信記錄的企業(yè)和個人，在另一行業(yè)卻享受優(yōu)惠待遇甚至被“評優(yōu)”的現(xiàn)象時有發(fā)生。
東部沿海某省工商局的一位內(nèi)部人士告訴記者，有些電子商務(wù)糾紛發(fā)生后，工商部門要通過工信部門對網(wǎng)站進行查詢，結(jié)果通信管理局不提供批量查詢，只允許一條一條查，幾十萬家網(wǎng)站靠這個辦法怎么查得清？最后只能被迫利用技術(shù)手段“黑”進工信系統(tǒng)查數(shù)據(jù)。
據(jù)悉，目前我國信用信息分散在銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)、公安、司法、財政、審計、證券監(jiān)管、質(zhì)檢、環(huán)保等行業(yè)、部門手中，這些部門占有全國八成左右的信用信息資源，是最大的信用信息擁有者，工商行政管理部門的企業(yè)注冊和年檢信息、稅務(wù)部門的企業(yè)納稅信息、法院的訴訟記錄等都是高價值信用信息原料。這些部門中，有的還沒有形成行業(yè)內(nèi)的信息共享機制，缺乏集中統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，對本行業(yè)內(nèi)的違法違規(guī)行為的處罰缺乏有效信息支持。
多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“信息孤島”的產(chǎn)生，一方面是因為部門之間信用數(shù)據(jù)封鎖嚴(yán)重，另一個重要原因在于區(qū)域之間信用數(shù)據(jù)割裂。
記者在采訪時發(fā)現(xiàn)，我國目前已建、在建的征信平臺大多是市一級層面的獨立單元，是“市級信息孤島”，北京、天津、上海、江蘇、浙江等少數(shù)地方建起省級統(tǒng)一信用信息共享平臺，實現(xiàn)省內(nèi)信息共享，但也只能歸集、處理本轄區(qū)內(nèi)的信用信息，與外省仍存“數(shù)字鴻溝”，成為“省級信息孤島”。各地以本地掌握的信息為基礎(chǔ)，自建地方的信息系統(tǒng)，在全國形成一個個“信息孤島”，不利于數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一和信息共享，也造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費。
打破信息割裂需付出成本，但信息共享會產(chǎn)生更大效益。《經(jīng)濟參考報》記者在山東調(diào)研時獲悉，較早自建征信系統(tǒng)的青島市、濟南市工商部門，為了與后建的省局平臺對接，以前的數(shù)百萬元投資就此作廢，山東省稅務(wù)部門與工商部門實施信用信息交換后，一年查補稅款9億多元，入庫7億多元。
浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院院長易開剛等專家表示，在實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)、地區(qū)內(nèi)信用信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，大力推動信用信息在全國范圍的互聯(lián)互通，建設(shè)覆蓋全國的征信系統(tǒng)已是當(dāng)務(wù)之急、勢在必行。信用體系建設(shè)的條塊分割必然會造成信用體系的條塊分割。各地、各部門立足于自身信用數(shù)據(jù)進行的信用系統(tǒng)建設(shè)，容易形成信用市場壁壘，同時會造成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于信息共享，而社會需要的信用報告則是全方位的，建立在地方、部門綜合信息基礎(chǔ)之上的信用報告才更有效。此外，地方、部門信用信息壟斷造成信用中介機構(gòu)無原料可加工，信用評級機構(gòu)和各類市場主體查詢不到或需付出高成本，增加了征信和企業(yè)信息獲取的難度，人為擴大了交易成本，不利于信用市場主體發(fā)展。目前面向全國的信用中介服務(wù)機構(gòu)還很少，條塊分割是原因之一。
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決策拍腦袋 出事拍屁股 |
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基層執(zhí)法面臨“三耗”困惑 |
我國市場監(jiān)管的一個尷尬現(xiàn)實是，盡管機構(gòu)設(shè)置增多、隊伍規(guī)模擴大、物質(zhì)保障增強，但市場無序、低效仍未得到根本扭轉(zhuǎn)。《經(jīng)濟參考報》記者對全國10多個省份的基層執(zhí)法人員走訪發(fā)現(xiàn)，直接原因在于執(zhí)法層面的“外耗、互耗、內(nèi)耗”三重矛盾突出、執(zhí)法人員苦嘆“法律亂、部門纏、執(zhí)法難”。
外耗：“每個案子都有人打招呼”
“幾乎每一個案子都有人打招呼。”上海市一名基層質(zhì)監(jiān)局局長說，有一次他查到一批含瘦肉精的牛肉，源頭追溯到東北地區(qū)某個鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府不僅找到他本人進行“公關(guān)”，還“活動”到上海所在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”。“幸虧我是垂直管理的，能頂住壓力按規(guī)定對商戶進行了處罰。”這位質(zhì)監(jiān)干部說。
造成地方政府和監(jiān)管部門沖突的直接原因令人啼笑皆非。這位質(zhì)監(jiān)局局長說：“地方政府的考核規(guī)定，轄區(qū)一旦發(fā)現(xiàn)有毒有害窩點，不管是執(zhí)法人員主動查出來的還是被動發(fā)現(xiàn)的，都要對地方政府進行扣分。”這就逼得地方政府寧可當(dāng)“鴕鳥”，動員執(zhí)法部門“少管事”。就算發(fā)現(xiàn)違法案件，寧可“偷偷趕走”，也絕不“法辦”。在各地，一些不合理的考核標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)使地方政府阻撓垂直監(jiān)管部門“動真格”，對那些沒有實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管機構(gòu)來說，外部環(huán)境更差、執(zhí)法更難。
記者在多地采訪時發(fā)現(xiàn)，諸如此類的一些地方政府、行業(yè)主管部門從地方利益、部門利益出發(fā)干擾監(jiān)管機構(gòu)履職，使監(jiān)管部門有時“不敢管”的現(xiàn)象十分普遍。這些“潛規(guī)則”的存在，從外部對執(zhí)法效能形成了消耗。
據(jù)多地基層執(zhí)法人員反映，工商、質(zhì)監(jiān)部門實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)后，一定程度上減少了地方保護主義對執(zhí)法行為的影響，但在實踐中，仍在一定程度上受制于地方政府，形成事實上的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，當(dāng)涉及地方稅收大戶或影響到“招商環(huán)境”時，執(zhí)法工作就會有一定壓力。
“外耗”的另一個表現(xiàn)在于，有的法律法規(guī)執(zhí)行性比較差、行政強制權(quán)偏弱等因素使監(jiān)管部門對一些違法行為深感“管不了”。
山東省工商局法規(guī)處副處長李坤表示，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對鍋爐、電梯、大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備規(guī)定了取締的方式。但如何取締則沒有操作性，還規(guī)定“責(zé)令整改直至吊銷營業(yè)執(zhí)照”，可現(xiàn)在執(zhí)照根本不值錢，今天吊銷明天再辦。
在基層，有的執(zhí)法部門不僅遭遇“不敢管”、“管不了”的困惑，還面臨沒有法律授權(quán)下的“胡亂管”的尷尬，分散了執(zhí)法隊伍的精力。記者在云南省瑞麗市發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)毓ど叹植粌H負(fù)責(zé)管理市場流通秩序，還承擔(dān)了“推廣避孕套、預(yù)防艾滋病”的工作，該局有關(guān)負(fù)責(zé)人對此也無可奈何。
互耗：職能部門“互為壁壘”
一些基層干部反映，同為監(jiān)管部門，執(zhí)法精力除了被“外耗”分散，還因職能交叉纏繞、信息割裂等因素，導(dǎo)致監(jiān)管力量難以形成合力，執(zhí)法“規(guī)模效益”低下。
《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、旅游等有部分市場監(jiān)管職能的部門常常在地方政府牽頭下組建聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，但相關(guān)部門反映，由于缺乏有效協(xié)同，不同部門在聯(lián)合執(zhí)法時“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出事了拍屁股”的情形時有出現(xiàn)，作為單個執(zhí)法主體，很難從不同部門之間層層纏繞的責(zé)、權(quán)、利“亂麻”中辨明工作目標(biāo)。
浙江省義烏市是我國國際貿(mào)易綜合改革試點地區(qū)，物流業(yè)發(fā)展在一定程度上決定了改革成敗。為此，當(dāng)?shù)卦?012年舉辦“長三角物流論壇”探討全行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。當(dāng)時因主管物流業(yè)而受邀參加會議的，上海市是商務(wù)部門、江蘇省是經(jīng)信委，而浙江省是發(fā)改委。“不是一家人，但進了一家門”。據(jù)義烏市現(xiàn)代物流發(fā)展辦公室副主任何福龍回憶，“因為沒有一個‘婆婆’，繞來繞去，參會的人基本聊不到一起”。
各部門職能分散不僅導(dǎo)致決策效率低下，職能交叉、互相制衡，甚至使部門間“互為壁壘”。以至于有地方執(zhí)法人員抱怨：“現(xiàn)在各個部門間老是拉拉扯扯，市場怎么管得好？”
記者在一些地方看到，當(dāng)?shù)貎H投訴熱線就有20多個，資源浪費多，維權(quán)效率低。內(nèi)蒙古商務(wù)廳一名負(fù)責(zé)人表示：“感覺現(xiàn)在市場成長得像高中生，各部門管理水平還是小學(xué)生。”
內(nèi)耗：單位領(lǐng)導(dǎo)“不行也行”
《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，省級、地市級部門主要批評“外耗”、“互耗”現(xiàn)象，而地方縣級部門則對“內(nèi)耗”問題產(chǎn)生較嚴(yán)重的不滿情緒。
一些基層執(zhí)法人員反映，基層“執(zhí)法難”，根子在“內(nèi)部亂”。由于基層監(jiān)管部門權(quán)力相對集中、外部監(jiān)督不足，一些單位領(lǐng)導(dǎo)瀆職侵權(quán)，普通干部消極懶政現(xiàn)象成為“內(nèi)耗”的主要表現(xiàn)。
首先是單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力缺乏監(jiān)督，“不行也行”，甚至走上犯罪道路。日前，湖南省藥監(jiān)局副局長劉桂生等26名醫(yī)藥監(jiān)管人員因?qū)α铀帍妮p處罰而被一次性查處。他們分別掌握了藥品生產(chǎn)和經(jīng)營許可審批、藥品質(zhì)量監(jiān)管、藥品質(zhì)量層次認(rèn)定、藥品價格認(rèn)定等重要行政職權(quán)，能直接影響到藥企生存，于是大肆以權(quán)謀財、徇私枉法。劉桂生供述，由于權(quán)力集中和監(jiān)管缺失，他在分管范圍內(nèi)可“自己說了算”。
“領(lǐng)導(dǎo)在搞‘內(nèi)耗’的單位，秉公執(zhí)法真難”，一些基層執(zhí)法干部接受記者采訪時坦言，“遇到這種領(lǐng)導(dǎo)，自己要么被排除在利益圈子之外，啥都不知道，要么就被拉入伙，啥都不敢說。”
其次是干部人事制度在與社會環(huán)境“脫節(jié)”，一批基層干部感到“沒指望、沒前途”，從而消極懶政。
在記者走訪的許多縣市，基層執(zhí)法人員普遍反映患上了“副科病”，即提拔到副科級后，仕途遇到了“天花板”。云南省一名基層工商局副局長已經(jīng)參加工作17年，在2002年就到了副主任科員級別，盡管此后10多年他再也沒被提拔，他仍認(rèn)為自己“非常幸運”，因為當(dāng)?shù)卣麄�工商局就一個正科級崗位。
浙江、福建的多位基層執(zhí)法人員坦言，在當(dāng)前中央進一步深化行政審批改革的同時，要加快干部人事制度改革，在國內(nèi)貿(mào)易飛速發(fā)展、市場變化萬千的當(dāng)下，如果干部人事制度安排跟不上時代，基層執(zhí)法部門能否盡心盡力履行職責(zé)，就要打一個大大的問號。(本版稿件由記者車曉蕙、周立民、陳鋼、褚曉亮、姚玉潔、康淼、黃深鋼、袁軍寶采寫)
