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何時(shí)讓中國(guó)寶寶吃上放心的國(guó)產(chǎn)奶粉成為各家企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。圖為山東青島一孕婦在商場(chǎng)選購進(jìn)口奶粉。俞方平/攝 |
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近日，新西蘭政府表示，此前懷疑乳制品巨頭恒天然集團(tuán)奶品肉毒桿菌受污染事件系烏龍事件。這一表態(tài)為前段時(shí)間鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“毒奶粉”事件暫時(shí)畫上一個(gè)句號(hào)。事件雖然暫時(shí)平息，但是由此引發(fā)的對(duì)奶制品質(zhì)量和安全問題的思考卻并沒有降溫。奶品質(zhì)量和安全關(guān)系到千家萬戶的切身利益，并且對(duì)奶品企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策有著巨大影響。記者日前調(diào)研了解到，美國(guó)對(duì)奶業(yè)十分重視，自20世紀(jì)大蕭條年代起便開始構(gòu)建立一套較為完整的產(chǎn)業(yè)支持及質(zhì)量安全監(jiān)管政策體系。這些政策體系歷經(jīng)幾十年，幾經(jīng)修改，有效提升了奶業(yè)質(zhì)量安全水平和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
不過，隨著近年來美國(guó)奶制品出口數(shù)量增加、受國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)影響日益加大，美國(guó)奶業(yè)生產(chǎn)者、加工商及政策制定者正圍繞奶業(yè)政策的變革展開激烈辯論，美國(guó)奶業(yè)正處在一個(gè)十字路口。
政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合保障奶業(yè)質(zhì)量
美國(guó)牛奶生產(chǎn)總值在畜牧業(yè)中位列第二，僅次于牛肉。美國(guó)所有的50個(gè)州都生產(chǎn)牛奶，其主產(chǎn)區(qū)在西部和北部。美國(guó)有5萬個(gè)奶場(chǎng)，基本上都是家庭擁有和管理。其中大約85%的奶農(nóng)都參加了合作社，由合作社處理和銷售奶農(nóng)生產(chǎn)的牛奶。牛奶行業(yè)在美國(guó)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈的行業(yè)，牛奶加工企業(yè)要為爭(zhēng)奪國(guó)內(nèi)外銷售市場(chǎng)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。
奶業(yè)在美國(guó)享有特殊地位，受監(jiān)管程度很高。一方面是因?yàn)槟坍a(chǎn)品特別是液態(tài)奶作為嬰兒和兒童食品發(fā)揮了非同一般的作用。另一方面是因?yàn)槟坍a(chǎn)品特別是液態(tài)奶容易遭受食品安全方面的挑戰(zhàn)，比如細(xì)菌污染、出現(xiàn)酸敗等。
美國(guó)對(duì)奶業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管成系統(tǒng)，監(jiān)管主體主要是聯(lián)邦和州政府，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，有效保障了奶業(yè)的質(zhì)量安全。美國(guó)對(duì)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)環(huán)境有很多標(biāo)準(zhǔn)，包括糞便處理、農(nóng)場(chǎng)氣味、如何對(duì)待動(dòng)物等等。對(duì)奶制品生產(chǎn)也有很多質(zhì)量和安全方面的管理措施。有的是集中于對(duì)奶制品生產(chǎn)環(huán)境和過程的監(jiān)管要求，比如降低奶制品被污染和出現(xiàn)質(zhì)量瑕疵的風(fēng)險(xiǎn)。有的是集中于奶制品標(biāo)簽的誠(chéng)信管理，或是建立一套如何定義產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，以確保消費(fèi)者知道自己買的是什么東西。
“可以說，奶業(yè)在美國(guó)受監(jiān)管的程度要高于農(nóng)產(chǎn)品或食品受監(jiān)管的平均水平。從全世界范圍看，也基本上都是如此，”美國(guó)康奈爾大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授安德魯·諾瓦科維奇告訴記者。
美國(guó)對(duì)終端奶粉品質(zhì)的監(jiān)管也十分嚴(yán)格。嬰幼兒奶粉作為食品，其質(zhì)量由美國(guó)食品和藥物管理局(FDA)監(jiān)管，F(xiàn)DA對(duì)嬰兒奶粉的配方、營(yíng)養(yǎng)素等各方面均做了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。
政府的強(qiáng)力監(jiān)管是確保奶業(yè)安全不可或缺的部分，但是單靠政府監(jiān)督并不能完全保證質(zhì)量安全，因?yàn)檎賳T不可能監(jiān)督每一個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)。行業(yè)的自我管理是整個(gè)美國(guó)食品安全系統(tǒng)中一個(gè)非常重要的部分。很多奶業(yè)生產(chǎn)者或公司會(huì)參加一些自愿性項(xiàng)目以提升產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。
諾瓦科維奇介紹，在美國(guó)，奶業(yè)有一種濃厚的維護(hù)質(zhì)量安全的文化。如果有公司發(fā)生了嚴(yán)重的食品安全問題，將會(huì)遭到消費(fèi)者的強(qiáng)烈抵制，許多公司會(huì)因此而破產(chǎn)。在美國(guó)，很難想象一家公司會(huì)冒險(xiǎn)干一些明知是錯(cuò)的事情。
不斷完善奶業(yè)支持政策
美國(guó)奶業(yè)支持政策歷史悠久，覆蓋面廣，且處于不斷完善中，這些政策對(duì)于保護(hù)奶農(nóng)生產(chǎn)積極性、穩(wěn)步提升奶品產(chǎn)量發(fā)揮了積極作用。
自1970年以來，美國(guó)牛奶產(chǎn)量增長(zhǎng)了將近一半，盡管奶牛數(shù)量減少了大約1/4。平均每頭奶牛的產(chǎn)奶量這期間幾乎增長(zhǎng)了一倍。同期平均每個(gè)牛奶經(jīng)營(yíng)單位的奶牛飼養(yǎng)量從20頭增長(zhǎng)到100頭。自金融危機(jī)之后，美國(guó)奶產(chǎn)品出口迅速增加，2007-2010年美國(guó)生產(chǎn)的牛奶超過12%加工成奶制品出口到國(guó)外，給其國(guó)內(nèi)創(chuàng)造了不少就業(yè)機(jī)會(huì)。而10年前左右這個(gè)比例大概是5%。
美國(guó)奶業(yè)支持政策主要包括三個(gè)方面：第一，價(jià)格支持政策。該政策始于1949年的美國(guó)農(nóng)業(yè)法，其后幾經(jīng)修改。其政策目標(biāo)是確保奶農(nóng)得到合理價(jià)格，以避免奶農(nóng)不至于在養(yǎng)殖利潤(rùn)壓縮甚至虧損的時(shí)候放松對(duì)牛奶質(zhì)量和安全的管理。2008年的美國(guó)農(nóng)業(yè)法對(duì)該政策進(jìn)行了根本性改革，將原來的對(duì)牛奶制定最低收購價(jià)改為對(duì)奶產(chǎn)品制定最低收購價(jià)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負(fù)責(zé)對(duì)達(dá)到要求的黃油、奶酪、脫脂奶粉進(jìn)行收購。
價(jià)格支持計(jì)劃還包括奶制品出口鼓勵(lì)計(jì)劃。該政策通過對(duì)奶產(chǎn)品出口商進(jìn)行現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，以促進(jìn)脫脂奶粉、乳脂和奶酪的出口，進(jìn)而支撐國(guó)內(nèi)牛奶價(jià)格。該政策于1985年制定，目前出口補(bǔ)貼的數(shù)量和金額受到世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的限制。
“牛奶價(jià)格支持計(jì)劃仍有其合理性，但一個(gè)事實(shí)是自20世紀(jì)90年代以來該計(jì)劃對(duì)牛奶價(jià)格的影響很小甚至沒有影響。基于烏拉圭回合世貿(mào)協(xié)議框架下的貿(mào)易開放措施，對(duì)于美國(guó)而言已很難更大程度地使用奶制品價(jià)格支持計(jì)劃，也就是我們無法設(shè)定一個(gè)偏離世界貿(mào)易價(jià)值的最低價(jià)格，”諾瓦科維奇告訴記者。
第二，牛奶收入損失合同計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃，當(dāng)牛奶價(jià)格低的時(shí)候，政府對(duì)奶農(nóng)實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼。盡管每位奶農(nóng)都有資格獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼，但由于補(bǔ)貼金額有限，小奶農(nóng)得到的補(bǔ)貼相對(duì)于大奶農(nóng)要多些。2008年的美國(guó)農(nóng)業(yè)法批準(zhǔn)該政策延續(xù)，并且對(duì)補(bǔ)貼規(guī)定做了更細(xì)致的規(guī)定。
第三，液態(tài)奶銷售規(guī)程。該政策制定于1937年，以解決美國(guó)大蕭條后奶業(yè)面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn)，其后也歷經(jīng)多次修改。當(dāng)初制定該政策的一個(gè)原因是平衡牛奶生產(chǎn)者和制造商之間市場(chǎng)力量，該規(guī)程要求奶業(yè)制造商以不低于指定的月度最低價(jià)的價(jià)格從生產(chǎn)者手中購買牛奶。
業(yè)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)政策
盡管美國(guó)奶業(yè)的監(jiān)管與支持政策較為完善，但隨著近些年來美國(guó)奶制品出口的穩(wěn)步增加，美國(guó)奶業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系日趨緊密，美國(guó)奶業(yè)面臨的價(jià)格波動(dòng)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。因此，近年來美國(guó)奶業(yè)生產(chǎn)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)支持政策，降低奶業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的聲音日趨強(qiáng)烈。
自2010年以來，作為代表牛奶生產(chǎn)者利益的協(xié)會(huì)組織—美國(guó)全國(guó)奶業(yè)聯(lián)合會(huì)一直在呼吁出臺(tái)新的奶業(yè)政策。該聯(lián)合會(huì)的政策主張主要有兩點(diǎn)，其一是推出牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃，以期替代牛奶收入損失合同計(jì)劃。牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃相當(dāng)于一項(xiàng)保險(xiǎn)政策，在計(jì)劃下，如果生產(chǎn)牛奶的全國(guó)平均利潤(rùn)率低于指定水平，奶農(nóng)將從政府部門獲得一項(xiàng)補(bǔ)助。該項(xiàng)補(bǔ)助的限額將根據(jù)農(nóng)場(chǎng)歷史產(chǎn)量的一定比率制定，而不是像牛奶收入損失合同計(jì)劃那樣對(duì)補(bǔ)貼的絕對(duì)額進(jìn)行限制。牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃受到了奶業(yè)行業(yè)的廣泛支持，包括牛奶加工商。
美國(guó)全國(guó)奶業(yè)聯(lián)合會(huì)力推的另一項(xiàng)政策主張則具有較大爭(zhēng)議。該計(jì)劃稱作牛奶市場(chǎng)穩(wěn)定計(jì)劃，以期替代目前的奶制品價(jià)格支持計(jì)劃。其目標(biāo)是，當(dāng)牛奶生產(chǎn)利潤(rùn)低的時(shí)候，通過對(duì)奶農(nóng)實(shí)行懲罰性激勵(lì)措施減少牛奶供給，進(jìn)而達(dá)到抬升牛奶價(jià)格的目的。而目前的奶制品價(jià)格支持計(jì)劃則是通過政府采購、人為創(chuàng)造需求的辦法實(shí)現(xiàn)提升牛奶價(jià)格的目的。
但代表美國(guó)牛奶加工商利益的組織——國(guó)際乳制品協(xié)會(huì)反對(duì)通過限制供給的方式解決奶價(jià)過低的問題。國(guó)際乳制品協(xié)會(huì)認(rèn)為，政府限制奶業(yè)供給的做法將削弱美國(guó)奶制品出口和增加奶制品進(jìn)口，并增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，還會(huì)威脅美國(guó)奶業(yè)產(chǎn)量的增加。
美國(guó)參議院今年6月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本包括美國(guó)全國(guó)奶業(yè)聯(lián)合會(huì)提出的上述兩項(xiàng)改革計(jì)劃。但美國(guó)眾議院今年7月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本中只有牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃。因此，美國(guó)奶業(yè)政策走向還要看參眾兩院最終的妥協(xié)結(jié)果以及新的農(nóng)業(yè)法案何時(shí)能得到通過。
“我們希望美國(guó)國(guó)會(huì)在2013年能通過一項(xiàng)能為奶農(nóng)構(gòu)建一道新的經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)的新的農(nóng)業(yè)法案。這些新的計(jì)劃已經(jīng)包含在參議院農(nóng)業(yè)法案版本中，該計(jì)劃將使得奶農(nóng)在生產(chǎn)利潤(rùn)率下降時(shí)能得到保險(xiǎn)補(bǔ)助。但是新的農(nóng)業(yè)法案前景還不明朗。我們正在努力要求立法者通過這項(xiàng)新的農(nóng)業(yè)法案，”美國(guó)全國(guó)奶業(yè)聯(lián)合會(huì)告訴記者。
“我個(gè)人對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在2013年通過新的農(nóng)業(yè)法案持悲觀態(tài)度，盡管通過的可能性也存在，”諾瓦科維奇說，但如果美國(guó)國(guó)會(huì)能夠通過一項(xiàng)新的農(nóng)業(yè)法案，牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃將會(huì)包含在新法案中。而一旦牛奶生產(chǎn)者利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃能夠通過，它將使得美國(guó)牛奶生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)降低，從而推動(dòng)牛奶產(chǎn)量增加，進(jìn)而增加牛奶價(jià)格下行壓力。
而國(guó)際乳制品協(xié)會(huì)則呼吁減少對(duì)奶業(yè)的政策管制，廢除影響美國(guó)奶業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的政策。取而代之，該協(xié)會(huì)建議為奶農(nóng)提供一些管理價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的工具，比如增加現(xiàn)有牲畜毛利率奶業(yè)計(jì)劃(Livestock Gross Margin-Dairy program)的資金支持額度等等。
牲畜毛利率計(jì)劃是一項(xiàng)防止奶牛養(yǎng)殖虧損的補(bǔ)貼項(xiàng)目。比較特別的是，該計(jì)劃在計(jì)算奶牛養(yǎng)殖的預(yù)期和實(shí)際利潤(rùn)時(shí)采用的是玉米、豆粕和牛奶的期貨價(jià)格，并非現(xiàn)貨價(jià)格，有助于增加奶業(yè)對(duì)期貨和遠(yuǎn)期合約的使用。
近日在美國(guó)農(nóng)業(yè)與應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)(Agricultural and Applied Economics Association)舉行的年會(huì)上，一些專家表示，牲畜毛利率奶業(yè)項(xiàng)目對(duì)于管理奶業(yè)利潤(rùn)風(fēng)險(xiǎn)非常有效。
不論美國(guó)奶業(yè)政策走向何方，但其幾十年來形成的不少經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)研究和借鑒。比如，奶業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要做到應(yīng)有盡有，懲罰力度更要不折不扣；充分發(fā)揮行業(yè)組織的功能，強(qiáng)化行業(yè)自律意識(shí)，培養(yǎng)誠(chéng)信守法的產(chǎn)業(yè)環(huán)境；強(qiáng)化奶業(yè)保險(xiǎn)制度，防范奶業(yè)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；完善國(guó)內(nèi)價(jià)格支持和進(jìn)出口調(diào)節(jié)措施，保護(hù)奶業(yè)生產(chǎn)者利益；大力發(fā)展奶業(yè)生產(chǎn)者合作社等。