推進城鎮(zhèn)化過程中面臨著土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政等難題，尤為關鍵的是對新增建設用地的大量需求。
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，國土部對于改革完善土地管理制度促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未來將提高存量用地比重，建立起以“盤活存量”為主的制度體系。
思路 土地資源高效合理利用
日前，由中國土地學會主辦、主題為“土地制度改革與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的“2013年海峽兩岸土地學術交流會”在重慶舉行。本次會議圍繞“城鎮(zhèn)化健康發(fā)展與保障性安居工程用地供應”、“集約節(jié)約用地與加強城鎮(zhèn)建設用地調(diào)控”、“土地征收制度改革與農(nóng)民土地權益保護”等議題進行研討。
在交流會上，國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪告訴《經(jīng)濟參考報》記者，圍繞土地制度如何適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，國土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時10個月，在對11個省份的50多個城市進行調(diào)研后，目前已形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。
劉國洪說，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地管理制度改革的基礎是建立“以土地用途管制為核心的政府規(guī)劃管控制度”，要求則是“以土地資源高效合理利用為目的的市場配置制度”。
回顧、總結我國土地制度的形成與變革，劉國洪指出，我國城鎮(zhèn)化進程中土地管理制度改革已經(jīng)形成的思路是，“在堅持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內(nèi)核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。
在具體改革路徑選擇上，劉國洪告訴記者，應完善和堅持土地管理核心制度，總結和提升地方土地管理改革實踐經(jīng)驗，探索創(chuàng)新土地管理制度和政策。
據(jù)業(yè)界分析人士預測，圍繞產(chǎn)業(yè)作為引導的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領域之一，也是與城鎮(zhèn)化關系最為緊密的改革領域之一。
盡管劉國洪并未透露完善改革土地管理制度的具體內(nèi)容和啟動時間，但業(yè)界專家分析認為，改革完善的內(nèi)容大致包括：在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補償為市場價值補償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地的流轉；依托現(xiàn)有土地交易機構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；推進節(jié)約集約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理等。
難點 土地供需矛盾突出
武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心土地研究部主任洪旗告訴《經(jīng)濟參考報》記者，土地督察局武漢局會同武漢土地利用和規(guī)劃研究中心在對湖北、湖南、貴州三省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在推進城鎮(zhèn)化進程中，三省都面臨建設用地供應緊張的問題。
在對2010年至2012年三省建設用地增長率和人口增長率分析對比后，洪旗預測，到2020年三省建設用地需求將全部超過土地利用總體規(guī)劃所控制的規(guī)模，“其中僅湖北省到2020年城鎮(zhèn)化建設用地缺口將達到11.5萬公頃”。記者注意到，這一數(shù)據(jù)甚至超過了國土部土地利用管理司在今年4月公布的“2013年全國住房用地計劃供應15.08萬公頃”的規(guī)模。
洪旗表示，由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指標分配上習慣向中心城市傾斜而忽視小城鎮(zhèn)用地指標需求，“武漢、長沙、貴陽等城市都形成了一城獨大的狀態(tài)”。
此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)象，例如湖北省近兩年工業(yè)用地占比超過40%，而貴州省一些城市供地比例中工業(yè)用地比重也明顯偏高。洪旗說，這些現(xiàn)象還造成了城鎮(zhèn)化建設盲目擴張、人口聚集不足，進而導致城鎮(zhèn)基礎設施閑置的問題。
事實上，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對建設用地的大量需求與土地供應之間的矛盾已經(jīng)十分突出。重慶市國土資源和房地產(chǎn)學會副理事長楊慶媛指出，2011年國內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到51.27%，截至目前我國正處于世界公認的城鎮(zhèn)化水平30%至70%的高速發(fā)展階段，并且這一高速發(fā)展階段要延續(xù)到2030年以后。
“城市社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設的推進，以及城市人口的增加，必然使建設用地需求增大。”楊慶媛說，特別是在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，城市規(guī)模的擴張不可避免地伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉移，和城鎮(zhèn)向外圍的擴展，土地的非農(nóng)化進程會迅速加快，沖突更加激烈。
楊慶媛分析預測，到2020年全國城鎮(zhèn)化率預計將達到60%。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》確定，在嚴格控制建設用地的原則下，到2020年全國新增建設用地為585萬公頃。但是，隨著土地保護和生態(tài)建設力度的加大，實際上我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給將面臨前所未有的壓力。
在土地供需矛盾突出的局面下，當前我國城鄉(xiāng)建設用地粗放浪費與新增用地結構不合理的現(xiàn)象并存。楊慶媛指出，近年來，我國各項建設用地擴展很快，年均占用耕地20萬至35萬公頃，利用粗放、浪費土地的情況十分嚴重。而城市用地效率低下的現(xiàn)象也同樣存在，目前城市中有5%是閑置土地。全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，空閑和批而未供的土地共約26.67萬公頃。“這些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的現(xiàn)實問題，也迫切需要進行土地管理制度改革創(chuàng)新加以解決。”楊慶媛說。
破題 未來著重盤活存量
國土部副部長胡存智曾表示，在推進城鎮(zhèn)化過程中，單純依賴土地增量擴張難以為繼。他指出，我國城鎮(zhèn)化進程中，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差較大，城市用地增長彈性系數(shù)已超過合理閾值。因此，應對城鎮(zhèn)化規(guī)模進行設定，并加以控制。胡存智表示，在完善土地用途管制制度上，應加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，嚴禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設用地控制規(guī)模。
事實上，黨的十八大提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路后，土地管理制度即面臨改革完善的新命題。記者了解到，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。在這個過程中，國土部將“推動土地高效配置、節(jié)約集約利用”作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下的用地要求，以土地利用和管理方式的轉變促進城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。
劉國洪告訴《經(jīng)濟參考報》記者，為了適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括：提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮(zhèn)建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度和政策體系等。
與會專家也普遍認為，當前國土主管部門應當嚴格控制建設用地的增量，盤活存量土地，通過提高土地的整體有效利用率來化解供需矛盾。
湖南省衡陽市國土資源局副調(diào)研員羅建湘認為，在城鎮(zhèn)化用地管控上，應當堅持“控制總量、用好增量、盤活存量、提高效益”的節(jié)約集約用地原則，發(fā)揮土地參與宏觀調(diào)控的作用，來緩解土地供需矛盾。
他說，一方面通過城市的新建和發(fā)展擴大城市總規(guī)模來提高城市化水平。另一方面通過工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，城市對農(nóng)村的支持，促進中心城區(qū)的城鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村的發(fā)展，逐步實現(xiàn)公平化、平等化、城鄉(xiāng)無差別化。
山西省國土資源廳研究員馬巨革也認為，新型城鎮(zhèn)化建設應當通過盤活存量來拓展用地空間。他表示，尤其要重視低效土地的再開發(fā)，優(yōu)化資源配置，通過這樣的方式來“盤活存量、優(yōu)化增量”，為城鎮(zhèn)化建設和產(chǎn)業(yè)轉型升級尋找用地空間。
業(yè)界專家分析認為，土地供應要著眼于由單一擴大總量供應轉向盤活存量，提高用地節(jié)約集約化程度，尤其是強化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。以存量土地支持新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展，防止城市圈地運動卷“土”重來。
記者了解到，在清查閑置用地、盤活存量用地方面，國土部目前已經(jīng)建立起著眼于“供后監(jiān)管”的土地利用動態(tài)巡查制度。該制度定點定位地對已供土地利用狀況進行專項檢查，從項目跟蹤、預警提醒、閑置土地查處等八個方面對已供建設用地開發(fā)利用情況進行全程監(jiān)管。