肖鋼主席在證券期貨稽查執(zhí)法工作會議上的講話
剛才6個單位和部門的發(fā)言很好，希望大家學習借鑒。
下面，我就貫徹執(zhí)行好我會最近印發(fā)的《關于進一步加強稽查執(zhí)法工作的意見》講三個問題：
一、加強稽查執(zhí)法工作的基本原則與要求
稽查執(zhí)法工作是證監(jiān)會的一項主要業(yè)務與核心工作，是加快資本市場改革開放、實現(xiàn)市場創(chuàng)新發(fā)展的重要基礎，是履行“兩維護、一促進”職責的根本保障。做好稽查執(zhí)法工作，必須把握好以下原則和要求。
(一)堅持嚴格執(zhí)法。對違法違規(guī)行為必須依照法律法規(guī)予以嚴懲，嚴肅追究責任，嚴厲打擊各種違法違規(guī)活動，講求“穩(wěn)、準、狠”，大幅提高違法和失信成本。要大膽執(zhí)法，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，大膽履行稽查執(zhí)法的職責，用好用足法律法規(guī)賦予的職責和權力，積極探索和積累案例，豐富執(zhí)法手段。要長期堅持嚴格執(zhí)法，不搞“運動式執(zhí)法”，不搞“一陣松、一陣緊”的執(zhí)法，更不能根據(jù)市場指數(shù)的漲跌來調整執(zhí)法的力度，要始終保持高壓態(tài)勢。
(二)堅持公正執(zhí)法。堅持法律面前人人平等，無論是什么機構、什么人，違法必懲，違規(guī)必究。要有啃硬骨頭的精神，堅決查處大要案，切實維護市場公正。要快速高效執(zhí)法，一個案子拖兩年、三年，甚至不了了之，對守法者、守信者是不公平的，投資者得不到及時補償，更是不公平的。要強化稽查執(zhí)法的透明度，讓權力在陽光下運行。要進一步明確執(zhí)法的標準，減少自由裁量空間，做到同一情形同樣對待。要處理好監(jiān)管措施、行政處罰和加大經濟成本的關系，在案件處理中切實加大違法違規(guī)者的經濟成本，提高執(zhí)法的有效性和威懾力。
(三)堅持文明執(zhí)法。注重法治的理性精神，理性平和地運用法律機制處理問題。堅持以事實和證據(jù)為依據(jù)，有效運用現(xiàn)代化執(zhí)法手段，提高執(zhí)法專業(yè)化水平，讓違法違規(guī)者受到懲戒，讓市場參與主體真正敬畏法律。在案件處理過程中，區(qū)別違法違規(guī)的性質、情節(jié)、影響和危害程度，實施不同的監(jiān)管措施和行政處罰，努力做到寬嚴相濟。區(qū)分市場創(chuàng)新與違法違規(guī)的邊界，為市場創(chuàng)新發(fā)展留有余地，給市場主體“自我修正”留出空間，激發(fā)市場活力，規(guī)范市場秩序。在追究違法違規(guī)當事人責任的同時，嚴格按程序辦事，該聽證的聽證，該復議的復議，依法維護被處罰者的正當權益，維護市場穩(wěn)定，促進社會和諧。
二、切實貫徹執(zhí)行《意見》的各項工作部署
《意見》是在認真總結多年來稽查執(zhí)法工作經驗、深入研究新形勢新任務基礎上形成的，是反復征求意見、反復研究溝通形成的集體智慧。制定一個好的文件不容易，要執(zhí)行好就更不容易，關鍵要狠抓落實。
第一，切實轉變觀念、提高認識，把監(jiān)管重心轉到加強稽查執(zhí)法工作上來
證監(jiān)會系統(tǒng)各級領導班子要認真組織學習《意見》，充分認識《意見》的重要意義和精神實質，了解掌握《意見》提出的各項工作要求。要按照簡政放權、轉變職能的要求，加快推進證監(jiān)會工作重心從事前審批向事中、事后監(jiān)管執(zhí)法轉變。目前一部分領導干部的思想認識還跟不上形勢發(fā)展需要，沒有把稽查執(zhí)法納入重要議事日程，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題不愿采取稽查執(zhí)法的手段解決，線索能不移的就不移，案件能不立的就不立，有的甚至不敢動真碰硬。一些業(yè)務部門和單位，認為稽查執(zhí)法主要是稽查處罰部門的事情，與自己關系不大。有的派出機構對交辦案件不積極承辦，找各種理由推脫，有的甚至多年從未主動立過一個案子，稽查執(zhí)法工作處于荒廢狀態(tài)，干部也沒有從事稽查執(zhí)法工作的積極性。特別值得注意的是，日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法職責邊界不明晰，銜接配合不到位，工作形不成合力，執(zhí)法效果大打折扣。這些問題都要引起高度重視，并通過貫徹落實《意見》逐步加以解決。
第二，切實解決執(zhí)法標準不明確、要求不統(tǒng)一、程序不規(guī)范的問題
明確的執(zhí)法標準、統(tǒng)一的執(zhí)法要求、規(guī)范的執(zhí)法程序是嚴格、公正、文明執(zhí)法的重要保障，也是影響整體執(zhí)法效果的核心內容。目前，在線索移送、立案、認定、量罰等環(huán)節(jié)，要么沒有標準，要么規(guī)定過于原則，實際難以操作。我會至今還沒有出臺有關稽查執(zhí)法標準方面的規(guī)章類文件。由于具體執(zhí)法標準的缺失，導致日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法部門之間，就線索要不要移送、要不要立案產生分歧，調查部門與審理部門之間，就事實認定和法律適用相互扯皮，莫衷一是，大量的時間和精力花在個案會商和協(xié)調的具體事務中，嚴重影響案件辦理進度和效果。因此，貫徹執(zhí)行好《意見》，必須明確標準、規(guī)范程序。
一是要建立相互銜接、邏輯嚴密的執(zhí)法標準體系。執(zhí)法標準要覆蓋線索移送、立案、調查取證、審理、復議等各個環(huán)節(jié)。近期連同《意見》印發(fā)了立案指引、調查終結報告編制指引、處罰權下放等幾個文件，下一步還要陸續(xù)出臺一些相關規(guī)則。由于我們缺乏經驗，加上相關部門和單位還存在一些分歧意見，因此，這些規(guī)則還不完善，但要勇于實踐，允許線索發(fā)現(xiàn)單位和部門按照試行的立案指引，探索具體的線索移送標準，稽查局要及時總結交流推廣，逐步細化，同時全面梳理修訂案件調查取證的各種標準規(guī)程；處罰委要盡快明確各類案件的認定標準和量罰標準；法律部要進一步完善復議制度和應訴工作規(guī)程。對于案例、經驗積累不足，目前沒有形成廣泛共識標準的事項，調查和審理部門應當加強溝通協(xié)調，盡早達成共識；已有標準不能適應實際需要的，要組織力量抓緊修訂，重新頒布執(zhí)行。
二是明確認定標準的核心原則。認定標準在案件處理中居于核心地位，必須堅持基本的原則，并在執(zhí)法各個環(huán)節(jié)保持一致。在這個問題上決不允許一個部門一套標準、一個人一個做法。必須明確，證監(jiān)會稽查執(zhí)法工作的基本導向是維護市場公開、公平、公正，維護投資者特別是中小投資者合法權益，這也是取證和審理工作的基本導向。只要符合這個導向，就要大膽堅持。要以此確立認定標準，并充分考慮市場實際、考慮我們目前調查手段所受到的制約、考慮我們對案件特別是新型案件的認知能力，既要有適當?shù)那罢靶院蛣?chuàng)新性，又要符合實際、具有可操作性。作為行政執(zhí)法中的證明標準應當與其執(zhí)法性質和執(zhí)法依據(jù)的要求相一致，不一定像刑事案件那么高，當然也不能低于民事案件的證明標準。
三是要明確量罰過程中自由裁量權的掌握原則。《證券法》存在不少關于量罰的自由裁量性規(guī)定，這是法律賦予監(jiān)管部門的職權，能否恰當行使，對執(zhí)法效果有非常大的影響。基本原則是大幅提高違法違規(guī)成本，就高不就低，能適用高一層級的處罰措施就要用高一層級的處罰措施，依法通過高額的經濟處罰，或者通過暫停或撤銷從業(yè)資格的處罰，進一步加大違法行為的成本，形成對違法行為的強有力震懾。要堅持在依法依例的基礎上，不斷解放思想，不簡單照搬過去的做法，按照法律的原則和精神大膽處理案件，既嚴格執(zhí)法，又避免簡單執(zhí)法，不斷積累案例，豐富執(zhí)法經驗和手段。
四是進一步明確與立案有關的行政許可與監(jiān)管措施適用標準。立案稽查的威懾力不僅體現(xiàn)在處罰上，更要體現(xiàn)在一系列行政許可與日常監(jiān)管措施的綜合運用上。必要的、有效的聯(lián)動是增強稽查執(zhí)法威懾力不可或缺的手段。當然，也要明確，案件在未正式處罰前，對涉嫌違法主體在法律上的權利和義務仍要維護，并不是所有行政許可都與立案去掛鉤。對于案件查處與行政許可、日常監(jiān)管措施的聯(lián)動，還要重點圍繞健全誠信檔案、建立關注名單、及時糾正制止以及有效教育整改等方面來加強。
第三，切實提高工作質量和效率，充分發(fā)揮稽查執(zhí)法的綜合功效
從目前情況看，質量和效率方面的問題仍然不少。部分案件存在取證不完整，關鍵證據(jù)缺失，證明力減弱，調查時效低，調查報告內容表述不清等問題，甚至有的案件反復補證，多次修改調查報告，致使調查周期拉長。由于各種原因，審理部門積案壓案現(xiàn)象也非常突出，一些案件擱置多年沒有結果，出現(xiàn)爭議不能及時加以解決。辦案效率低、查處不及時、處罰不到位等問題嚴重影響執(zhí)法工作的質量與效率。特別是大要案、敏感類案件，時間拖的越長，查處難度越大，查案壓力越大，即便最后查實，查辦效果也會大打折扣。正是基于上述原因，《意見》專門建立了案件限時辦結制度。今后，案件的調查和審理原則上不得超過一年，超時的，必須講清理由，履行報批程序。稽查執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)，都要有明確的時限要求，絕不能再出現(xiàn)積案壓案現(xiàn)象。執(zhí)法權限下放以后，該由哪一級負責就由哪一級負責。會機關有關部門既要加強指導監(jiān)督，又要避免過多干預或變?yōu)閷訉訉徟τ谥卮蟀讣谡{查取得主要證據(jù)后盡快開展審理提前介入工作。調查審理過程中，對同一個案件不同違法主體是不是可以分別移交、邊辦邊移，處罰是不是可以對案件進行分拆處理，行政處罰如何與刑事制裁更加有效地銜接，等等，都對執(zhí)法效率具有很大影響，要積極研究，開闊思路，拿出解決辦法。
當然，案件限時辦結決不意味著對案件質量放松要求。稽查執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要加強案件質量控制，完善相關流程。要更加重視科技手段在執(zhí)法工作中的運用，更加重視稽查執(zhí)法信息系統(tǒng)建設，不斷提高執(zhí)法工作的科技水平和技術含量，最大限度提高案件查辦的效率和質量。要有計劃開展執(zhí)法評估工作，圍繞執(zhí)法制度建設、案件查辦質量、執(zhí)法效率效果等，對全系統(tǒng)執(zhí)法整體情況和各具體執(zhí)法單位(部門)執(zhí)法職責落實情況進行綜合評估。通過評估，總結經驗，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，研究對策，推動完善稽查執(zhí)法工作和制度建設，同時也有利于激勵先進，鞭策落后。
第四，牢固樹立一盤棋思想，加強協(xié)作，形成合力
稽查執(zhí)法工作涉及面廣，環(huán)節(jié)多，流程長，對相互之間的協(xié)調配合提出了很高的要求。
一是加強稽查執(zhí)法與日常監(jiān)管的銜接協(xié)調。一方面，要以發(fā)現(xiàn)問題和移送線索為重點，在提升監(jiān)管部門和派出機構在日常監(jiān)管、行政許可、現(xiàn)場檢查等工作中發(fā)現(xiàn)違法行為能力的基礎上，及時將發(fā)現(xiàn)的違法線索移送稽查執(zhí)法部門，防止以日常監(jiān)管代替行政處罰。另一方面，要圍繞案件綜合處置，建立健全稽查執(zhí)法部門、日常監(jiān)管部門、自律監(jiān)管組織之間的會商溝通機制，及時通報相關監(jiān)管措施、立案、調查和審理情況，研究解決案件查辦難題，協(xié)同做好綜合監(jiān)管工作。
二是加強稽查執(zhí)法部門之間的協(xié)作配合。執(zhí)法權下放后，全系統(tǒng)各執(zhí)法單位，要更加注意不斷增強大局意識。稽查局要進一步強化案件調查工作的牽頭抓總職能，統(tǒng)一調配使用好全系統(tǒng)案件調查力量，進一步改進調查組織模式，加大聯(lián)合辦案、異地辦案力度。處罰委要抓緊研究處罰權下放后的新情況、新問題，盡快完善相關工作規(guī)程。要堅持和優(yōu)化查審分離機制，調查與審理部門之間要完善雙向提前介入制度，既要有分離，也要有合作，把提高行政處罰的獨立性與證監(jiān)會領導班子集體決策有機結合和統(tǒng)一起來，在堅持查審分離的基礎上，有效解決查審部門分歧，決不能長期擱置，或者一推了之、一退了之。
三是積極推動與系統(tǒng)外單位的協(xié)作。加強與公安司法機關、紀檢監(jiān)察機關、地方政府、政府部門的聯(lián)系溝通，提高執(zhí)法效率與效果。派出機構要不等、不靠，在轄區(qū)范圍內大膽實踐、積極試點，取得經驗后及時在全系統(tǒng)推廣。公安部證券犯罪偵查局駐會辦公，部會共管，這是證券執(zhí)法的一大特殊體制，優(yōu)勢非常明顯，我們一定要繼續(xù)發(fā)揮好這個優(yōu)勢，大力推動行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。
三、加強稽查執(zhí)法隊伍建設
第一，以作風和能力建設為核心，不斷提高稽查執(zhí)法隊伍的戰(zhàn)斗力
稽查辦案任務艱巨，敏感復雜，對抗性強，對執(zhí)法人員提出了很高的要求，要切實加強稽查執(zhí)法隊伍思想政治建設。稽查執(zhí)法干部要充分認識自身肩負的責任和使命，堅定理想信念，熱愛稽查工作，鉆研稽查業(yè)務，創(chuàng)新稽查方法。稽查執(zhí)法專業(yè)性強，既要了解資本市場，又要掌握法律法規(guī)和各類專業(yè)知識，要特別注重稽查執(zhí)法隊伍能力素質建設，通過案件調查實踐、及時總結經驗教訓、相互學習交流、有效組織培訓等方式，不斷提高執(zhí)法隊伍的實戰(zhàn)能力。要切實加強稽查執(zhí)法隊伍作風建設，牢固樹立職業(yè)操守，不畏艱險，敢打硬仗，真正形成和發(fā)揚“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”的稽查精神。要切實加強隊伍管理，嚴格管理才能真正出人才、出干部。要在形成正向激勵導向的同時，時刻提醒全體稽查執(zhí)法人員，務必堅持廉潔公正，嚴守紀律，抵制誘惑，守住底線，經得住考驗，努力打造一支政治堅定、作風優(yōu)良、業(yè)務過硬、堅持原則、敢于碰硬的執(zhí)法隊伍。
第二，加強執(zhí)法機構建設，充實稽查執(zhí)法力量
目前的系統(tǒng)資源配置和稽查執(zhí)法機構都是多年以前設立的，與政府職能轉變、監(jiān)管重心轉移、執(zhí)法形勢任務以及市場內外部環(huán)境均不適應。2008至2012年，我會案件數(shù)量比前五年增長了66%，涉外案件增長169%，案件復雜程度和辦案難度越來越大。特別是隨著多層次資本市場建設深入推進和市場對外開放程度進一步擴大，案件查辦任務將大幅增加。全系統(tǒng)稽查人員近年來雖然有所增長，但總數(shù)不足600人，占比不到20%，人員配置與執(zhí)法任務的矛盾日益突出，必須下決心加強執(zhí)法機構，充實執(zhí)法力量。
一是該整合的機構堅決整合，該增設的機構及時增設。《意見》要求上海、深圳專員辦與滬深支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機構巡檢職能移交相應的派出機構。要新設一級黨委，接受會黨委的直接領導。大區(qū)稽查局要加強班子隊伍配備，通過大區(qū)稽查局長單列管理，進一步增強稽查執(zhí)法工作的獨立性。各派出機構要適應調查權、處罰權下放的要求，及時調整充實處室職能。交易所和會管機構要進一步整合與稽查執(zhí)法相關的部門設置，加強執(zhí)法部門建設，切實加強自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的協(xié)作。《意見》要求新組建違法線索處理中心和技術服務中心，這是加強稽查執(zhí)法工作的重要舉措，要抓緊籌備建立。
二是要大幅充實執(zhí)法力量。會黨委決定新增600名稽查執(zhí)法人員，實現(xiàn)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法隊伍在現(xiàn)有基礎上翻一番。新增600人主要從系統(tǒng)內人員、業(yè)內專業(yè)人員及應屆畢業(yè)生中招聘，進入6個證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關執(zhí)法部門。全部調查力量，特別是6個交易所和中登公司的新增力量，要根據(jù)工作需要接受會里的統(tǒng)一指導和調配。
第三，提高執(zhí)法保障水平，加大執(zhí)法激勵力度
要在經費上保障執(zhí)法工作順利開展，按稽查辦案工作量合理分配辦案經費，做到專款專用，優(yōu)先保證大案要案的經費需要，保證稽查執(zhí)法干部正常的差旅住宿費用。要不斷提高裝備保障水平，加大稽查總隊、滬深專員辦及大區(qū)稽查局各種取證設備的投入，積極研發(fā)推廣先進的技術取證設備和信息系統(tǒng)，提高執(zhí)法信息化水平。要認真落實《意見》規(guī)定的各種激勵保障制度，積極發(fā)揮評價評獎工作的引導激勵作用，盡快建立稽查專業(yè)職務序列，落實稽查辦案補貼，有序開展稽查執(zhí)法干部崗位輪換，增強稽查執(zhí)法崗位的吸引力，同時有效減輕長期出差辦案、長期從事稽查執(zhí)法工作所帶來的壓力。要充分利用系統(tǒng)內外各方面的力量，特別是各級公安機關的力量，有效保障稽查執(zhí)法人員安全。各級黨委，各單位、各部門負責同志，要在政治上、工作上、生活上多關心稽查執(zhí)法人員，幫助他們解決工作和生活中遇到的實際困難，解除后顧之憂。