本應(yīng)成為固定源環(huán)境管理制度的核心，但因形式大于實(shí)質(zhì)，最后只成為一張紙。排污許可證制度在我國已經(jīng)實(shí)行了20多年，為何至今仍在蹣跚起步？中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》專訪時(shí)提出，當(dāng)務(wù)之急，我們要從國家層面上把排污許可證制度做一個(gè)很好的梳理和研究，結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，真正建立起現(xiàn)代排污許可證制度。
排污許可證制度應(yīng)是核心制度
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：什么是排污許可證制度？
柴發(fā)合：排污許可證制度實(shí)際是一種環(huán)境管理制度。對(duì)于排污者，排污許可證是法定的許可程序，排污者就可以按照規(guī)定依法排污，同時(shí)排污許可證也是執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)基本依據(jù)。排污按許可證排污，執(zhí)法按許可證執(zhí)法。所以這個(gè)制度實(shí)際上應(yīng)叫做排污許可制度。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在環(huán)境管理中，排污許可證制度有怎樣的意義？
柴發(fā)合：在國外，排污許可證制度是對(duì)固定源管理的最主要管理手段。排污許可證制度將固定污染源所應(yīng)遵循的所有要求明確化、細(xì)致化，具體到每個(gè)排污單位，規(guī)定了排污申報(bào)、排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方案、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管和限期治理以及違法處罰等內(nèi)容。
它首先使固定源排放的監(jiān)管和守法有了基礎(chǔ)。排污企業(yè)如何排污，許可證有詳細(xì)規(guī)定。企業(yè)可以圍繞排污許可證建立一套自己的環(huán)境管理制度。對(duì)于管理者，這也是執(zhí)法和監(jiān)管的依據(jù)。其次，排污許可證還是一個(gè)可以向社會(huì)公開的排污信息證書。
我認(rèn)為對(duì)于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個(gè)非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細(xì)化。制度建立起來后，我國對(duì)于固定源的排放特別是對(duì)工業(yè)污染的防治會(huì)向前邁一大步。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：如何理解我國的環(huán)境制度應(yīng)該把許可證制度作為核心制度來建立？
柴發(fā)合：我國現(xiàn)在主要有環(huán)境保護(hù)8項(xiàng)管理制度，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等。我認(rèn)為這些制度均可納入到許可證制度的管理過程中，由此構(gòu)成以排污許可證為核心的制度體系。
最理想狀態(tài)就是從企業(yè)出生直到最后消亡，整個(gè)過程中處在一種不同階段的被許可狀態(tài)。目前來講其他環(huán)境制度都不具備這個(gè)特點(diǎn)。
現(xiàn)有排污許可證實(shí)踐流于形式
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：記者了解到，早在20世紀(jì)80年代中期，我國就已開始對(duì)排污許可證管理制度的探索，國內(nèi)多個(gè)省市也建立了排污許可證制度。您如何評(píng)價(jià)這些實(shí)踐探索？
柴發(fā)合：排污許可證制度在我國多個(gè)地方都在實(shí)施，但總的來說是形式大于內(nèi)容，操作過于簡單化，不夠精細(xì)。
我們并沒有把排污許可證制度當(dāng)作一個(gè)真正的核心制度來建立和執(zhí)行，很多制度是重疊的。從理性的狀態(tài)看，首先環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就可作為排污許可證制度前期的最初級(jí)許可，但現(xiàn)在環(huán)評(píng)驗(yàn)收完與之后的排污管理關(guān)系不大，相互脫節(jié)。而且我們對(duì)于現(xiàn)存污染源的監(jiān)控和對(duì)新源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，往往由不同的部門管理，相互間沒有很好的銜接。我認(rèn)為排污許可證能夠作為項(xiàng)目終身的排污身份證，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度可作為許可的前期工作，而不是說等做完環(huán)評(píng)后再建立一套許可證制度。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：2003年原國家環(huán)保總局就啟動(dòng)了《排污許可證管理?xiàng)l例》立法工作，但在2009年推出征求意見稿之后卻戛然而止。您認(rèn)為該條例遲遲未能出臺(tái)的原因是什么？
柴發(fā)合：第一個(gè)原因就是之前的草案把所有不同的介質(zhì)如水、大氣和固廢都攙和到一起。許可證制度關(guān)鍵在于精細(xì)化管理，水和氣是截然不同的兩種環(huán)境介質(zhì)。如果你把所有的介質(zhì)都弄一塊兒，沒有操作細(xì)節(jié)，就成了大雜燴，制度就很容易變成形式主義。這也搞得大家很含糊，不知道這個(gè)許可證制度到底是要弄什么。在國外，大氣的許可證和水的許可證完全是分開的。國際上的趨勢就是縱向的按介質(zhì)管理，而我們則是橫向的綜合性管理。
其次，個(gè)別產(chǎn)業(yè)界也在反對(duì)。他們認(rèn)為本身環(huán)境許可的事項(xiàng)就很多了，再弄個(gè)排污許可證又給企業(yè)套上了一個(gè)枷鎖。
之所以如此，就是因?yàn)槲覀儧]有建立起以許可證為核心的管理制度。許可證制度使得很多重疊管理可以簡化或取消，實(shí)際是給企業(yè)減輕了負(fù)擔(dān)而不是多了一層要求。而且排污許可證實(shí)際上是對(duì)環(huán)保權(quán)力的一種法律限制，減少了自由裁定權(quán)，也可避免很多人為因素。
對(duì)此，我們?cè)谠S可證設(shè)計(jì)方面需再下一些力氣，結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際情況，建立現(xiàn)代排污許可證制度，真正讓其發(fā)揮應(yīng)有作用。
制度框架設(shè)計(jì)是關(guān)鍵
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：國外有什么先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒？
柴發(fā)合：歐美很多國家實(shí)行了排污許可證制度，從制度的建立和利用上來看，美國是最成功的。美國的排污許可證是所有固定源管理的最基本手段，排污許可證分成兩個(gè)階段，一是叫建設(shè)許可證，就相當(dāng)于咱們的環(huán)評(píng)，然后是運(yùn)行許可證。他們的排污許可證是一本非常厚的書，不是像咱們只是一張紙，對(duì)于企業(yè)或者設(shè)施環(huán)境行為和排放行為規(guī)定的非常細(xì)。此外，美國的排污許可證包括普通許可證和可交易的許可證。普通許可證是規(guī)范排放，而可交易的排污許可證，主要對(duì)電力行業(yè)的二氧化硫和氮氧化物進(jìn)行控制，可以進(jìn)行排污交易，運(yùn)用市場機(jī)制來解決污染問題。我感覺這些經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：對(duì)于我國排污許可證制度的建立和實(shí)施，您有怎樣的建議？
柴發(fā)合：首先，要從國家層面對(duì)排污許可證制度進(jìn)行梳理，系統(tǒng)研究現(xiàn)在排污許可證制度執(zhí)行的現(xiàn)狀，找出問題和不足。通過許可證把環(huán)境像資源一樣精細(xì)化管理起來，從前期到中間再到末端、企業(yè)產(chǎn)生到成長再到消亡，進(jìn)行生命周期管理。做好制度的框架設(shè)計(jì)很關(guān)鍵，要抓好兩件事：一是要研究針對(duì)固定源建立以許可證為核心的體系以及許可證的詳細(xì)設(shè)計(jì)，不要等到條例出臺(tái)以后才去做這事兒。二是要推動(dòng)不同介質(zhì)分開，體現(xiàn)精細(xì)化管理，管好、管嚴(yán)、管出成效應(yīng)是我們努力的方向。
其次，要改變觀念。實(shí)現(xiàn)條理化管理，許可證是一個(gè)很好的切入點(diǎn)和環(huán)境管理主線。政府部門需要從公共產(chǎn)品和環(huán)境質(zhì)量的高度去認(rèn)識(shí)制度的重要性，堅(jiān)定信心去推這項(xiàng)制度；環(huán)保部門要做好積極準(zhǔn)備，一是技術(shù)準(zhǔn)備，二是從思想上真正把排污許可證作為環(huán)境管理的核心制度來建立；企業(yè)層面要提高認(rèn)知度，許可證制度絕對(duì)不是再給企業(yè)增加枷鎖，而是企業(yè)守法排污的法律證據(jù)。
最后，對(duì)于許可證制度的執(zhí)行，各級(jí)權(quán)限要清楚。國家主要負(fù)責(zé)制定規(guī)則，省一級(jí)則監(jiān)督執(zhí)行，許可的執(zhí)行應(yīng)該在市一級(jí)，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。如果責(zé)權(quán)不清，就很容易亂。我認(rèn)為有必要建立單獨(dú)的排污許可證管理部門，包括監(jiān)督管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都要有專門機(jī)構(gòu)。
從具體實(shí)踐看，建議先實(shí)行試點(diǎn)示范，鼓勵(lì)一些地方按照現(xiàn)代許可證制度先管起來。這既是對(duì)原來流于形式的制度的修正，也是制度創(chuàng)新。同時(shí)也要思考如何合理面對(duì)我國現(xiàn)在機(jī)制上的障礙，實(shí)現(xiàn)制度之間的配合。