發(fā)改委專家：地方政府繼續(xù)土地財(cái)政，中國(guó)城鎮(zhèn)化將沒(méi)有未來(lái)
“我國(guó)現(xiàn)有新城區(qū)已構(gòu)成城市供應(yīng)過(guò)剩。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令在日前在江西城鎮(zhèn)化市場(chǎng)發(fā)展論壇指出，過(guò)去攤大餅式無(wú)限制擴(kuò)張已造成“空城”頻現(xiàn)，因此，城鎮(zhèn)化不是第二個(gè)“四萬(wàn)億”，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“救命稻草”預(yù)期，改變對(duì)政策判斷的路徑依賴。
“所有人必須轉(zhuǎn)變觀念，否則期待就會(huì)落空。”喬潤(rùn)令強(qiáng)調(diào)。
部分地區(qū)視城鎮(zhèn)化為“救命稻草”
城鎮(zhèn)化將在未來(lái)10到20年或更長(zhǎng)時(shí)間成為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)早已成為共識(shí)，但城鎮(zhèn)化路徑卻仍然沒(méi)有定論。因此，即將發(fā)布的“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
“自十八大以來(lái)，城鎮(zhèn)化話題逐漸升溫。尤其在我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)下行的背景下，城鎮(zhèn)化被提上重要議程。”喬潤(rùn)令指出，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)化視為地方發(fā)展的“救命稻草”，想盡一切辦法加大投資力度“我國(guó)中部落后地區(qū)的一個(gè)城市甚至出現(xiàn)要求其轄區(qū)內(nèi)各縣必須建一個(gè)城市綜合體，但其人均年收入僅五六千元，完全沒(méi)有對(duì)綜合體的消費(fèi)能力。”
雖然地方城鎮(zhèn)化早已如火如荼的進(jìn)行，但多方仍在猜測(cè)即將發(fā)布的規(guī)劃將給出怎樣的城鎮(zhèn)化路徑與政策“大家希望中央政府出手，不僅僅是四萬(wàn)億，而是再搞一個(gè)40萬(wàn)億。”事實(shí)上，此前有相關(guān)人士認(rèn)為城鎮(zhèn)化將引來(lái)國(guó)家大規(guī)模投資，利好地產(chǎn)、建筑、建材、機(jī)械、環(huán)保、汽車、醫(yī)療、電氣設(shè)備等行業(yè)，在未來(lái)10年拉動(dòng)40萬(wàn)億元投資。
“但是現(xiàn)階段并沒(méi)有政府大規(guī)模救經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境。”喬潤(rùn)令指出，城鎮(zhèn)化規(guī)劃與政策不會(huì)是大躍進(jìn)式、擴(kuò)張型的規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化也不再是過(guò)去的投資上項(xiàng)目，而是重在體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長(zhǎng)袁喜祿此前也曾指出“城鎮(zhèn)化不是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)放緩的應(yīng)急政策。”他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不會(huì)是一個(gè)爆發(fā)式發(fā)展過(guò)程，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是長(zhǎng)期過(guò)程。因此，并不能簡(jiǎn)單認(rèn)為城鎮(zhèn)化是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)放緩的應(yīng)急政策。
攤大餅式發(fā)展致“空城”頻現(xiàn)
現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要表現(xiàn)形式是新城新區(qū)、農(nóng)村新社區(qū)，而擴(kuò)張模式大都是攤大餅、模仿或者復(fù)制。
“據(jù)我們調(diào)研，從上海、北京到蘭州、烏魯木齊，從河北到四川，幾乎每一個(gè)大中城市附近都要搞一個(gè)新區(qū)，而新區(qū)規(guī)劃占地和人口相當(dāng)膨脹，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出老城。”喬潤(rùn)令指出，現(xiàn)在很多地方都出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象，即使北京和天津之間的“京東新城”也是空城。
喬潤(rùn)令直言，在調(diào)查中看到，一些城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率高達(dá)40%至60%，部分中西部城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率更高達(dá)70%至80%，造成了土地等資源的極大浪費(fèi)。
事實(shí)上，從數(shù)據(jù)來(lái)看，1990年至2000年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍。與此同時(shí)，2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%，達(dá)1.85倍。
我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。喬潤(rùn)令表示，發(fā)展產(chǎn)業(yè)效益顯現(xiàn)時(shí)間較長(zhǎng)，而房地產(chǎn)卻見(jiàn)效快，因此，地方政府多選擇收入高、見(jiàn)效快的土地財(cái)政，而土地財(cái)政方向便是單一房地產(chǎn)化，這也是造成城鎮(zhèn)化攤大餅的主要原因“我國(guó)過(guò)去城鎮(zhèn)化占用土地多、吸納人口少，土地資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重。這一表現(xiàn)主要在新城新區(qū)的建設(shè)，平均投資一個(gè)億吸納人口不足三人。造成有城無(wú)業(yè)、有城無(wú)市、有城無(wú)人的尷尬局面。”喬潤(rùn)令說(shuō)。
“不算規(guī)劃中的，現(xiàn)有的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)成城市供應(yīng)的過(guò)剩，特別是中西部地區(qū)的中小城市。”喬潤(rùn)令指出，因?yàn)樾鲁嵌嗍强客恋匾约邦A(yù)期收入抵押。因此，這種建設(shè)模式背后存在較高的金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法也認(rèn)為，在利用土地方面，各地應(yīng)考慮怎樣用制度推進(jìn)不再新占用地，而是開(kāi)發(fā)存量。“存量地完全足夠，我國(guó)多個(gè)地區(qū)工業(yè)用地早已超過(guò)規(guī)定的20%，甚至發(fā)達(dá)地區(qū)高達(dá)40%、50%，另外，集體土地人均200至300平方米也遠(yuǎn)高于規(guī)劃規(guī)定的80平方米。”
對(duì)此，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智認(rèn)為，應(yīng)完善土地用途管制制度。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)模的管控作用，嚴(yán)禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設(shè)用地控制規(guī)模。
城鎮(zhèn)化應(yīng)擺脫“土地財(cái)政”
喬潤(rùn)令指出，沒(méi)有定律證明城鎮(zhèn)化一定能促進(jìn)內(nèi)需發(fā)展。因此，如果地方政府繼續(xù)土地財(cái)政、繼續(xù)高房?jī)r(jià)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將沒(méi)有未來(lái)，土地財(cái)政如果持續(xù)下去，地方政府的金融危機(jī)將會(huì)更加嚴(yán)峻。
國(guó)土部此前公布的數(shù)據(jù)顯示，上半年我國(guó)房地產(chǎn)用地供應(yīng)8.24萬(wàn)公頃，同比增長(zhǎng)38.2%，大幅高于近五年同期水平。全國(guó)土地出讓合同價(jià)款總 額 高 達(dá)1.7萬(wàn) 億 元 ，增 幅 達(dá)77.3%，創(chuàng)歷史新高，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款同比增幅超過(guò)高達(dá)90%。
此外，近期審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年末，18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達(dá)95%。而2011年審計(jì)署對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的全面審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為2.55萬(wàn)億元。2012年和2013年進(jìn)入償債高峰期，償還的債務(wù)額分別占17.17%和11.37%。
喬潤(rùn)令對(duì)此指出，以“土地財(cái)政”為主的城鎮(zhèn)化由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，對(duì)人口吸引能力較差，只會(huì)增加“空城”的數(shù)量，推高房?jī)r(jià)，因此是不可持續(xù)的。
的確，我國(guó)近年來(lái)人口流向與政策導(dǎo)向并不相符。數(shù)據(jù)顯示，北京近十年人口增長(zhǎng)41%，上海增長(zhǎng)37.5%，天津29.3%。這些城市新增人口，97%都是外來(lái)人口遷入造成的。但是，與之相差較大的是，全國(guó)城市新增人口平均水平僅為5.8%，這也說(shuō)明，遷移人口大部分都集中在大城市。
“人口趨于向超大型城市、東南沿海城市移動(dòng)。”喬潤(rùn)令指出，雖然我國(guó)很多中西部小城市房?jī)r(jià)低、進(jìn)城門檻低，但仍沒(méi)有人員流入。其原因在于小城市雖然擴(kuò)張，但其卻沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，沒(méi)有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套。
因此，喬潤(rùn)令表示，先建城再招商引資典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式不再適用于新型城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)帶城，以業(yè)帶市是未來(lái)發(fā)展的主要方式。