 |
|
| 資料照片 |
|
公共資源進(jìn)場(chǎng)交易的步伐開始提速。據(jù)記者了解，目前各地都在大力推進(jìn)公共資源全部進(jìn)場(chǎng)交易，建立或籌備建立公共資源交易中心掀起熱潮。不過，專家認(rèn)為，全國公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)方案推出之前，部分省市已經(jīng)開展積極探索，在整合資源、提升效率等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也面臨與現(xiàn)行法律相沖突的問題。
重構(gòu)公共資源交易市場(chǎng)
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)的設(shè)立，是地方政府回應(yīng)國際社會(huì)改革潮流和大部制改革精神的必然趨勢(shì)。實(shí)踐證明公共資源交易分散在各不同部門，有諸多弊端，尤其對(duì)腐敗治理和透明度實(shí)施不利。
王叢虎表示，公共資源交易中心將原來分散的交易平臺(tái)集中建成一個(gè)整合型平臺(tái)，甚至涉及一些體制和機(jī)制的變動(dòng)，從政府管理實(shí)踐角度來看，有其合理性。在現(xiàn)階段，不管是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)、引發(fā)制度變革、機(jī)構(gòu)整合，還是貫徹落實(shí)黨中央的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)制約與平衡”機(jī)制建設(shè)等，公共資源交易中心都是一個(gè)積極探索，也具有明顯的積極作用。目前還沒有找到比這個(gè)更合理的方式。“雖然‘四合一’平臺(tái)存在許多問題，許多關(guān)系沒有理順，但是在全國的快速發(fā)展，已經(jīng)說明其存在的合理性”。下一步，就是要理順各種關(guān)系的問題。
“‘合肥模式’是目前各地探索中比較合理的。”王叢虎介紹，合肥市以立法方式(條例)來規(guī)范公共資源交易形式，組織起草了《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例(草案)》。
該條例主要包含五方面內(nèi)容：一是結(jié)合合肥實(shí)際做法，對(duì)“公共資源”作出基本界定；二是確定了統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)、統(tǒng)一監(jiān)管的監(jiān)管體制；三是進(jìn)一步明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)；四是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易場(chǎng)所，明確合肥招標(biāo)投標(biāo)中心作為全市唯一的公共資源交易平臺(tái)，為公共資源交易活動(dòng)提供場(chǎng)所，為市場(chǎng)主體提供服務(wù)；五是確定對(duì)公共資源交易實(shí)行目錄管理制度。建立全市統(tǒng)一的公共資源交易有形市場(chǎng)，取消分散在各城區(qū)、開發(fā)區(qū)的公共資源交易職能，將住建、財(cái)政、工商等不同部門涉及招投標(biāo)業(yè)務(wù)的114項(xiàng)執(zhí)法權(quán)集中委托合肥市招管局統(tǒng)一實(shí)施，在國內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了全市公共資源交易集中委托綜合執(zhí)法；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派專人駐場(chǎng)，對(duì)公共資源交易活動(dòng)實(shí)行全過程監(jiān)督。
電子化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)效率提升
有專家表示，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，與各部門分散管理的交易模式相比，公共資源交易中心最重要的優(yōu)勢(shì)在于降低交易成本，提高交易效率。
具體而言，由統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺(tái)來實(shí)施公共市場(chǎng)交易行為，能夠產(chǎn)生“范圍經(jīng)濟(jì)”。原來分散的各種公共交易行為統(tǒng)一由一個(gè)交易平臺(tái)操作時(shí)，由于建設(shè)工程招投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等各種公共市場(chǎng)交易具有的相似性和關(guān)聯(lián)性，因而可以共同使用某些相同的交易場(chǎng)地、設(shè)備、設(shè)施，甚至有利于統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)部合理的資源整合、專業(yè)化分工，使交易場(chǎng)地、設(shè)備、設(shè)施等得到充分利用。因此，從長期來看，與分散的交易操作平臺(tái)相比，統(tǒng)一的公共資源交易中心或平臺(tái)可以提高公共市場(chǎng)交易的效率，降低交易成本。
2012年9月，四川省公共資源交易服務(wù)中心成立，為公共資源交易活動(dòng)提供公開、公平和規(guī)范的交易場(chǎng)所。這是近年來四川省政府在公共資源交易操作層面最大的一次工作機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)再造。
據(jù)介紹，四川將陸續(xù)把所有公共資源交易項(xiàng)目“趕”進(jìn)中心進(jìn)行交易，包括工程建設(shè)招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、醫(yī)藥采購這5個(gè)大類，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、林業(yè)權(quán)等若干小類。各級(jí)政府部門不再從事各類公共資源交易活動(dòng)。所有進(jìn)入交易中心的項(xiàng)目，全部實(shí)現(xiàn)電子化交易。推行電子身份認(rèn)證、電子簽章技術(shù)，使交易全過程在網(wǎng)上進(jìn)行，實(shí)行電腦輔助評(píng)標(biāo)、異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)與網(wǎng)上競(jìng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)電子化交易。
四川省紀(jì)委監(jiān)察廳招監(jiān)室、省招監(jiān)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，電子招投標(biāo)的優(yōu)勢(shì)非常明顯：首先是能夠提高效率。公共資源交易中心不能只是在物理空間上的無限擴(kuò)大，要滿足大規(guī)模的公共資源交易，勢(shì)必要推動(dòng)電子化；其次是有利于提高透明度。透明是最好的防腐劑，從長遠(yuǎn)來看，治本之策是要提高交易的透明度。電子招投標(biāo)在提高透明度上具有傳統(tǒng)招投標(biāo)所不具有的很多優(yōu)勢(shì)。在傳統(tǒng)的紙質(zhì)狀態(tài)下招投標(biāo)，公開程度是有限的，如果在電子招投標(biāo)的情況下，可以把招投標(biāo)記錄公布在網(wǎng)上，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
與現(xiàn)行法律的沖突尚待解決
推薦公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，對(duì)于很多政府采購從業(yè)人員來說，最困惑的問題來自監(jiān)管：“四合一”平臺(tái)對(duì)政府采購項(xiàng)目如何監(jiān)管？管采如何分離？監(jiān)管主體是什么？
安徽省財(cái)政廳政府采購處處長宋寶泉認(rèn)為，剝奪或削弱財(cái)政部門的監(jiān)管權(quán)，與《政府采購法》相悖。根據(jù)《政府采購法》第13條規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。賦予“一委一辦”對(duì)政府采購行為實(shí)施監(jiān)管權(quán)，將直接導(dǎo)致處理違規(guī)當(dāng)事人時(shí)找不到依據(jù)、缺乏處置主體、供應(yīng)商投訴受理與處置部門不對(duì)應(yīng)的問題，影響效率。公共資源交易平臺(tái)的設(shè)置增加了交易環(huán)節(jié)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，影響了政府采購的效率。有形的所謂“公共資源交易中心”是憑空增加的，看上去“有形”，實(shí)際上只是一個(gè)“平臺(tái)”，操作時(shí)要求各類代理機(jī)構(gòu)進(jìn)駐“中心”，而各類代理機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)都有自己的營業(yè)場(chǎng)所；用新設(shè)的事業(yè)單位“一局(辦)”來統(tǒng)一“監(jiān)管”各類交易，實(shí)際上只能起到“二傳手”的作用，因?yàn)橛嘘P(guān)法律賦予的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)仍推脫不掉其法定監(jiān)管職責(zé)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東也表示：“法律上明確規(guī)定了財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)管部門，將這種監(jiān)管權(quán)委托給招管局或其他單位，在法律上是說不通的。”
徐煥東還提出了更深層次的問題。“什么是公共資源交易？政府通過稅收獲得的財(cái)政資金，去購買工程、貨物和服務(wù)，也叫‘交易’嗎？既不是真實(shí)資產(chǎn)，也不以盈利為目的，拿著貨幣去購物，雖然總體上是交易，但這種情形是不是公共資源的一方去交易，還是很值得討論的。政府采購是為滿足政府建設(shè)或消費(fèi)需要而進(jìn)行，是一種典型的、穩(wěn)定的、常規(guī)性購買活動(dòng)，并不是通常意義上的以商業(yè)、以盈利為目的交易。縱觀世界各國，使用政府資金采購的，或叫政府采購，或叫公共采購，沒有叫公共資源交易的，難道是其他國家沒有公共資源或他們的公共資源沒有買和賣？難道他們不反腐？在基本理論沒有厘清的情況下，不宜一哄而上建公共資源交易平臺(tái)。”
“政府采購是一個(gè)復(fù)雜的、全面的、完整的行為。政府采購有其自身的特點(diǎn)、要求，而不是簡單地買或者賣，政府采購并不同于政府資源的出賣。政府采購要考慮需求最恰當(dāng)?shù)臐M足、要實(shí)現(xiàn)多種政策功能要求。從根本上說，政府采購是一種自成一體的購買體系，不同于非貨幣形態(tài)的公共資源交易。完善政府采購的戰(zhàn)略性目標(biāo)，應(yīng)該是建立包括工程、貨物、服務(wù)在內(nèi)的政府大采購監(jiān)督管理體系，而不是與政府公共資源的出讓合并。”徐煥東說。
“通過整理各類資源，集中優(yōu)勢(shì)力量來重構(gòu)公共資源交易市場(chǎng)，從目前來看顯然利大于弊。但難題在于如何解決這種模式與現(xiàn)有體制和法制的沖突、如何協(xié)調(diào)政府各部門的利益沖突。”王叢虎則表示：“只要實(shí)踐能夠證明，公共資源交易組織的變革能夠帶來原來集采機(jī)構(gòu)所不能產(chǎn)生的效果和效能，便于實(shí)現(xiàn)公共資源交易的目標(biāo)，那么即使這種模式在短期內(nèi)與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，也要在實(shí)踐變革中推行，并不斷地修訂完善法律法規(guī)。”