底特律，美國密歇根州最大的城市，曾經(jīng)是眾所周知的美國汽車工業(yè)王國。2010年，美國人口普查局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當?shù)厝丝跒?13777人，列全美第18大城市。2013年7月18日，該市因財政困難無法自救而根據(jù)美國《破產(chǎn)法》向美國聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護，成為美國歷史上最大的申請破產(chǎn)保護的城市。
自上世紀50年代中期以來，美國有60多個縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村破產(chǎn)，但大城市申請破產(chǎn)的情況非常罕見，像底特律這樣擁有全球知名度和輝煌歷史的大城市申請破產(chǎn)，更是美國歷史上的第一遭。但是，底特律破產(chǎn)最終能否成行，還要取決于能否通過層層法律關，由于破產(chǎn)涉及大量事務，影響大量的債權人，法律程序?qū)惓碗s、漫長。
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7月18日，美國底特律緊急財政管理人凱文·奧爾(右)在底特律出席新聞發(fā)布會。奧爾當天獲密歇根州州長里克·斯奈德授權，向位于底特律的美國破產(chǎn)法院遞交破產(chǎn)申請。 新華社/美聯(lián) |
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底特律一美元獨棟別墅。 資料圖片 |
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180多億美元債務問題難解 底特律破產(chǎn)法律之路依然漫長
美國是法治國家。市政府破產(chǎn)這樣的大事自然也無法擺脫和法律的干系。從報道來看，許多媒體和底特律政府一樣迫切，已經(jīng)開始憧憬重建后底特律的美景。不過，從一開始，底特律的破產(chǎn)之路就充滿了法律爭斗，在美景到來之前，底特律必將先經(jīng)歷一番混亂和痛苦。
7月18日，底特律剛宣布破產(chǎn)，次日，密歇根州巡回法庭法官羅斯瑪麗·阿奎麗娜就表示，底特律遞交的破產(chǎn)保護申請要求未經(jīng)授權且違背了憲法和法律。阿奎麗娜在判詞中說，依據(jù)密歇根州憲法，州長無權“削減養(yǎng)老金”，因此州長斯奈德所簽法令內(nèi)容違反州憲法。阿奎麗娜的裁決剛公布，密歇根州總檢察長比爾-舒爾特立刻表示，將對這個裁決提出上訴，并尋求密歇根州上訴庭的緊急裁決。他同時要求將羅斯瑪麗·阿奎麗娜法官的命令押后以等待上訴結(jié)果。底特律破產(chǎn)的法律爭斗拉開了序幕。
四天后的22日上午，針對工會組織、養(yǎng)老基金和退休市民在內(nèi)的一些債權人提出阻止底特律市政府申請破產(chǎn)保護的訴訟案，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官史蒂文·羅茲，在位于該市的密歇根州東區(qū)法院的首次聽證會上做出判決，宣布永久凍結(jié)上述訴訟案，并初步允許市政府可以依據(jù)《破產(chǎn)法》第九章繼續(xù)其破產(chǎn)保護申請程序。
羅茲表示，債權人不得再向地方法院提起有關訴訟，但可以繼續(xù)在羅茲法官的法庭上提起上訴。他表示，所有有關破產(chǎn)的細節(jié)都必須在破產(chǎn)法庭上解決。同時，羅茲表示，法庭不會作出任何有關底特律市是否符合《破產(chǎn)法》第九章中規(guī)定的債務人標準的裁決，同時也不會裁定市政府申請破產(chǎn)保護一事是否違反密歇根州相關法律。他還拒絕評論該市的破產(chǎn)保護申請一案何時最終能獲得通過。
債權人對判決結(jié)果紛紛表示不滿。在他們看來，地方法院有權依據(jù)地方憲法作出決定，退休人員的權利應當受到地方憲法的保護。
當?shù)貢r間8月2日，底特律申請破產(chǎn)第二場聽證會舉行。羅茲就其7月30日提出的破產(chǎn)時間表征求各方意見，并批準成立一個債權人委員會。
聽證會上，底特律市政代理律師戴維·海曼表示希望加速破產(chǎn)進程。他表示：“不管我們等多久，事實都不會改變了。因此，我們希望能在年底前遞交債務重組計劃”。但是工會則要求調(diào)整破產(chǎn)申請時間表，以便債權人委員會圓滿組建，能與市政府展開談判。
債權人委員會由隸屬于美國司法部的“破產(chǎn)受托人”丹尼爾·麥克德莫特組建。麥克德莫特8月1日在遞交的法庭文件中表示，如果債權人委員會缺乏足夠代表，聯(lián)邦破產(chǎn)法院可以要求他變更委員會成員結(jié)構(gòu)。但據(jù)當?shù)孛襟w報道，工會已對此委員會表示反對。工會認為，債權人委員會成員當中應有工會代表。
底特律的破產(chǎn)仍在緊鑼密鼓地進行中，然而，這個城市最終能否適用《破產(chǎn)法》，順利實現(xiàn)破產(chǎn)保護，仍無最終定數(shù)。因為，根據(jù)羅茲的時間表，要從10月23日起，才開始進行底特律是否具備申請破產(chǎn)保護資格的庭審。
在此，我們不妨先了解一下美國有關破產(chǎn)的法律體系和美國的《破產(chǎn)法》。
美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦與各州之間實行分權制。破產(chǎn)立法屬聯(lián)邦政府的權力范圍，破產(chǎn)司法亦然。在美國全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的美國破產(chǎn)法法典由聯(lián)邦立法機關——美國國會制定，并由美國破產(chǎn)法院負責相關司法事宜。任何州法院均不得審理破產(chǎn)案件，但聯(lián)邦破產(chǎn)法典中關于債務人財產(chǎn)豁免的具體數(shù)額和內(nèi)容，則由各州通過州立法予以確定。
此外，美國的破產(chǎn)法院系民事法院而非刑事法院。只有在破產(chǎn)案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)債權人或債務人的行為涉嫌構(gòu)成犯罪，破產(chǎn)法官才會將案件移送美國聯(lián)邦地區(qū)法院。
全美國共有約100個聯(lián)邦地區(qū)法院。破產(chǎn)法院系每個地區(qū)法院的一個單位(部分)。根據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦地區(qū)法院對與破產(chǎn)有關的一切事項和爭議均有管轄權。在實際操作中，聯(lián)邦地區(qū)法院幾乎毫無例外地將破產(chǎn)事項和破產(chǎn)爭議交付破產(chǎn)法院審理，由破產(chǎn)法院決定誰勝誰負。當事人對破產(chǎn)法院的裁判不服，可向聯(lián)邦地區(qū)法院上訴。破產(chǎn)法官由聯(lián)邦上訴法院任命。
1978年，破產(chǎn)改革法賦予聯(lián)邦法院對破產(chǎn)案件的專屬管轄，提高了法官在破產(chǎn)程序中的地位，突出了破產(chǎn)受托人的作用，引進了破產(chǎn)無溯及主義，創(chuàng)立了撤銷權制度，豐富了抵銷、待履行的合同以及律師、破產(chǎn)受托人的賠償?shù)认嚓P制度，強調(diào)了公司重整程序，并完善了破產(chǎn)免責和財產(chǎn)豁免等保護債務人的制度，以及重申政府不得因破產(chǎn)而歧視債務人等。該法于1979年10月施行，又被稱為1979年破產(chǎn)法典。
底特律就是按照美國《破產(chǎn)法》第九章申請破產(chǎn)保護的。這部《破產(chǎn)法》對企業(yè)、個人和市政破產(chǎn)問題都有相關章節(jié)和條款涉及。第九章涉及的是市政當局債務的調(diào)整，是美國城市申請破產(chǎn)保護的依據(jù)。根據(jù)這一章的條款，如果申請破產(chǎn)保護成功，底特律就可以就進行有關破產(chǎn)的一系列操作。
在實際破產(chǎn)程序中，除了需要依據(jù)美國《破產(chǎn)法》第九章外，城市申請破產(chǎn)還需經(jīng)所在州同意。底特律案中，底特律緊急財政管理人凱文·奧爾是在獲得密歇根州州長理查德·斯奈德授權的情況下，向聯(lián)邦法院申請底特律破產(chǎn)保護的，從這點看是沒有問題的。
不過巡回法庭法官阿奎麗娜的裁決也不是無根無據(jù)的。據(jù)報道，依照美國城市破產(chǎn)慣例，超過180億美元的債務重組計劃需經(jīng)由一定比例的債權人批準。
然而，分析指出，阿奎麗娜的裁決是在底特律正式提出破產(chǎn)申請后作出，可能無法叫停破產(chǎn)申請程序或促使底特律撤回申請。法律專家還表示，美國《破產(chǎn)法》規(guī)定，債務人一旦自愿提出破產(chǎn)申請，為保護債務人，暫時阻止債權人以法律訴訟向債務人追索債務的“自動中止”程序立即生效，因此阿奎麗娜的裁決為時過晚。
底特律政府顯然非常迫切希望通過法律程序解決債務問題。凱文·奧爾19日曾表示：“破產(chǎn)給了我們喘息的空間，我們幾乎每周都要被起訴，我祈求這一切不要再發(fā)生。”而根據(jù)法律，如果底特律申請破產(chǎn)保護成功，就可以阻止債權人討債或提起訴訟。在破產(chǎn)保護期內(nèi)，債權人不得對政府提起民事訴訟追訴債務。
不過，即便10月份開始的庭審中，底特律破產(chǎn)保護申請的資格獲綠燈通過，該市的破產(chǎn)申請程序也只是掃清了第一個重要障礙，接下來市政府如何與債權人解決高達180多億美元的債務問題仍非易事，法律爭斗將是未來很長一段時間內(nèi)市政府必須面對的現(xiàn)實。
巨額退休人員福利壓垮底特律 政府破產(chǎn)意在合法躲避債務
飽受六十年財政困擾的底特律申請破產(chǎn)說到底還是為了合法地躲避債務，能躲多少算多少。因此，底特律的破產(chǎn)誰將成為受害者也是受人關注的問題，底特律是否符合破產(chǎn)資格之爭也反映了這個問題的尖銳性。
美國法律規(guī)定，除非面臨自然災害，否則禁止聯(lián)邦政府對州和地方政府實施直接救援。因此，底特律市政府得到聯(lián)邦政府救助的可能性幾近于零，所有債務和支出都需要靠借債償還，一旦債臺高筑，破產(chǎn)就成為一個無法躲避的選擇。而美國聯(lián)邦政府對于底特律救援不感興趣也就不必大驚小怪了。
既然聯(lián)邦政府不出手，那么底特律的10萬名債務人會得到什么樣的結(jié)果呢？
底特律的長期債務已經(jīng)超過185億美元，凱文·奧爾表示，底特律市每一美元的財政收入中，就有38美分用于償債，而到2017年，這一數(shù)字將上升到65美分。
仔細看一下底特律的債務結(jié)構(gòu)，債務中無擔保債務比重很高，為110億美元，其中60億美元是退休人員的健康保險和其他福利，30多億美元是退休金，還有5.3億美元是一般責任債券，歐洲銀行也持有10億美元的無擔保債務。通常，無擔保債權，在對擔保物品清償擔保債權人債務后，以及清償破產(chǎn)費用后才開始清償。因此，這些無擔保債務在破產(chǎn)案中風險最大。
7月19日，評級機構(gòu)惠譽警告稱，底特律一般責任債券的投資者可能無法及時或全數(shù)得到償付，盡管該市政府承諾用稅收還債。
事實上，底特律政府債券的價格早就開始持續(xù)貶值，持有這些債券的歐洲銀行界以及美國的金融機構(gòu)早就已經(jīng)開始承擔損失。無論美國聯(lián)邦法院是否批準底特律的破產(chǎn)申請，底特律的債權人勢必將進一步承擔損失。當然，如果破產(chǎn)申請通過，底特律可進入有序破產(chǎn)程序。如果破產(chǎn)申請被否，在底特律政府沒有償債能力的情況下，債權人同樣需要通過同底特律政府的談判來重新定價所持債券。
據(jù)美國破產(chǎn)協(xié)會統(tǒng)計，自2007年到2011年，共有41個美國市政府申請了破產(chǎn)保護。不過，政府破產(chǎn)后不能像公司一樣清算資產(chǎn)，而是需要和債權人協(xié)商，進行債務重組，否則沒有公共服務部門，社會就會癱瘓。但是，政府破產(chǎn)可以拍賣一些政府資產(chǎn)用于還債。底特律也不會例外。
在申請破產(chǎn)保護后，底特律的資產(chǎn)會被自動凍結(jié)，以償還底特律市的債務，而底特律會繼續(xù)付款給擔保債權持有人。凍結(jié)的資產(chǎn)還包括清償城市訴訟費用(包括來自工會和養(yǎng)老金部門官員的訴訟)。在提交重組方案這段時間內(nèi)，破產(chǎn)法庭會允許底特律重組其運行機構(gòu)和資產(chǎn)負債表。整個城市預算面臨被削減，裁員、整合并出售資產(chǎn)、削減工會合同、發(fā)行債券等手段將用來減少債務。在獲得足夠多支持的情況下，重組方案才可以被提交至投票環(huán)節(jié)，從而使底特律擺脫破產(chǎn)境地。否則，法院會判決底特律市繼續(xù)游說債權人或者判決執(zhí)行“強行批準”程序，將底特律破產(chǎn)。根據(jù)報道，此前執(zhí)行破產(chǎn)保護的美國城市大多花費了數(shù)年的時間才完成了這一過程。
有趣的是底特律的部分市政債現(xiàn)在反倒成了一些對沖基金的心頭之好。早在2009年初，底特律市政債就已經(jīng)是垃圾債，絕大部分普通投資者也已拋售了持有的市政債。今年6月12日，標準普爾把底特律市政債評級從B級打入了CCC-級地獄，兩天后，由于融資困難，底特律市公開宣布到期的部分市政債違約。
根據(jù)底特律正式提交破產(chǎn)保護前，凱文·奧爾提議的市政府與債權人重整債務的方案，債權人一美元的投資可獲得10美分的補償，這意味著最初的債權人將蒙受重大損失，不過，據(jù)CNN Money報道，很多對沖基金，特別是那些專注于投資受困或者破產(chǎn)企業(yè)的對沖基金正爭相押注底特律債券。因為對沖基金經(jīng)理們堅信，這些市政債券有政府和保險公司作支撐，未來仍可以支付利息。不過，底特律的債務中，只有82億美元的債券可供交易。在可供交易的市政債中，有14億美元是用來為底特律的養(yǎng)老金體系融資的負債，屬于最優(yōu)先級，這部分成了搶手貨。
當然，如果底特律所在的密歇根州出面為底特律市的垃圾市政債埋單，2009年以來在垃圾債市場低價收購底特律市政債的這些投機者就會大賺一筆。然而，據(jù)分析，這種可能性不大。
從債權人結(jié)構(gòu)看，底特律欠退休人員的錢占底特律總債務的大頭。根據(jù)破產(chǎn)申請文書，底特律有超過10萬名債主，包括退休工人、公務員、銀行和企業(yè)、財產(chǎn)持有者。其中，最大的債主為兩大公共雇員養(yǎng)老基金——底特律公務員退休管理系統(tǒng)持有20億美元，警察與火警局退休管理系統(tǒng)持有14億美元。
美國《財富》雜志7月26日文章認為，底特律問題癥結(jié)之所在就是其巨額的退休人員福利支出。《財富》表示，若是底特律無法增加新的收入來源，那就必須要減少支出。但目前，底特律的城市公共服務支出已經(jīng)降到一個極低的水平，無法在這方面做出大幅度的削減。這就意味著底特律必須削減占其預算42%的福利支出。文章預計，拖欠退休工人福利支出的總規(guī)模為150億美元，包括政府已經(jīng)承諾給退休工人的養(yǎng)老金，醫(yī)療保健等其它福利。而前文已經(jīng)分析過，大約90億左右是無擔保的。
底特律申請破產(chǎn)保護前，曾試圖通過債務減記的方式來避免破產(chǎn)，但遭到債權人抵制。不過，申請破產(chǎn)保護后，底特律債權人不得為索債針對城市作出任何集體法律行動。但市政府仍面臨在未來階段說服投資人接受投資縮水，說服工會接受裁員減薪，接受養(yǎng)老金延緩支付，變賣資產(chǎn)等任務。而工會將因底特律申請破產(chǎn)保護而喪失對此提起訴訟的權利并迫使其與政府合作，達成妥協(xié)。
據(jù)報載，紐約投資公司ConvergEx首席戰(zhàn)略規(guī)劃師尼古拉斯·克拉分析指出，針對底特律的困境，有“修復、關閉或者出售”三種解決之道。“修復”意味著通過破產(chǎn)廢除該市原有的法律義務，“關閉”意味著調(diào)整該城市的管理策略以適應小規(guī)模的人口，“出售”意味著該市需要處置一些資產(chǎn)。根據(jù)這一思路，如果第一種道路成為現(xiàn)實，該市原有法律義務被廢除，退休人員等的福利勢必受到極大影響。
根據(jù)現(xiàn)階段情況判斷，如果底特律申請破產(chǎn)保護獲批，一些市政資產(chǎn)可能遭變賣以清償債務。不過，法官和債權人無權強迫城市清算資產(chǎn)，決定權還在市政或緊急財政管理人手中。
破產(chǎn)法律程序復雜 全部完成或?qū)⒀永m(xù)數(shù)年
冰凍三尺，非一日之寒。底特律已經(jīng)飽受財政問題困擾六十年，走完整個破產(chǎn)程序恐怕也將耗時長久。在美國，即便是一般的商業(yè)性破產(chǎn)案件，通常需一年半的時間才能審結(jié)。美國之前申請破產(chǎn)的亞拉巴馬州杰斐遜縣和加利福尼亞州的斯托克頓，申請破產(chǎn)程序歷時超過1年，一些相關事項甚至持續(xù)至今。
英國廣播公司報道，專家預計，底特律這場關于債務的法律戰(zhàn)將拖延數(shù)年，并將花費數(shù)千萬美元。
凱文·奧爾7月18日在新聞發(fā)布會上說，他希望明年夏季或秋季底特律能“走出”破產(chǎn)。路透的報道稱，奧爾設定的時間是2014年9月份。不過，據(jù)報道，美國當?shù)匾恍┦姓飘a(chǎn)領域?qū)＜艺J為，由于城市破產(chǎn)涉及的議題、相關方和法律程序眾多，要在上述時間內(nèi)完成可能性不大。
7月30日，史蒂文·羅茲法官，就底特律申請破產(chǎn)保護的關鍵時間點提出建議：8月19日前，債權人所有反對底特律具備申請破產(chǎn)保護資格的動議應予提交；10月23日開始，進行底特律是否具備申請破產(chǎn)保護資格的庭審；2014年3月1日前，底特律是否需要遞交債務重組計劃。
從這個時間表上看，凱文·奧爾的愿望似乎還是略微急迫了些。
哥倫比亞廣播公司當?shù)貢r間8月3日的報道說，底特律希望在今年年底就提交債務重組計劃，報道評論說，底特律的想法非常激進。
據(jù)國內(nèi)媒體報道，中國政法大學教授李曙光表示，由于程序比較復雜，特別是債權人能否認同債務償還方式等，時間會比較久。一般來說，重組一個城市的債務，對于底特律這樣一座大城市而言，最少需要半年甚至是一年以上的時間。因為涉及到還債的問題，最終全部破產(chǎn)程序走完，需要5年至10年的時間。
看來，底特律破產(chǎn)決不會像“按下電腦重啟鍵”那么簡單，快捷。