近年來證監(jiān)會每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半。
建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度。可考慮“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中。
經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國資本市場已經(jīng)成為全球最大的新興市場，在經(jīng)濟金融體系中的作用越來越重要，對全球金融市場的影響也越來越大。當前，要準確把握十八大以來黨中央國務院對資本市場改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅克難，加快監(jiān)管職能轉變，加強監(jiān)管執(zhí)法，切實維護市場公開、公平、公正和投資者合法權益，促進資本市場健康發(fā)展。
一、加強監(jiān)管執(zhí)法是資本市場健康運行的重要前提
資本市場具有法治依賴性，需要推動法治建設、加強監(jiān)管執(zhí)法，保障市場運行不“脫軌”。與其他要素市場不同，資本市場的雙重性突出，既高效，又脆弱。如果沒有有效規(guī)則，或規(guī)則得不到遵守，逐利的資本就會沖破誠信的底線。輕則導致市場萎縮和停滯，重則滋生和傳導風險，危及經(jīng)濟運行和社會穩(wěn)定。這就決定了要發(fā)展資本市場，就離不開法治，就離不開監(jiān)管執(zhí)法，資本市場必須走向法治市場。18世紀初期英國和法國先后發(fā)生股市“泡沫危機”，引發(fā)全國陷入政治動蕩，主要原因就是早期市場依靠自發(fā)自律調節(jié)，操縱、欺詐行為容易泛濫、失控。美國1929年爆發(fā)股災，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒有統(tǒng)一的成文法，也沒有出面維護市場秩序的公共機構。危機促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律，設立美國證監(jiān)會。
資本市場投機違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程，就是一個不斷加大執(zhí)法力度的過程。資本逐利的本性決定，信息欺詐、內幕交易、操縱市場等投機違法行為是市場的伴生物，具有長期性固有性，不會因為市場成熟、加強管理就能完全消失。政府的職責就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發(fā)揮。近一個世紀以來，美國國會授予證監(jiān)會行使的職權，從一般行政執(zhí)法權，到準立法權、準司法權，逐步擴大。近20年來，美國國會賦予證監(jiān)會的執(zhí)法任務還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門，華爾街甚至稱美國證監(jiān)會為三權分立之外的“第四部門”。即便如此，美國證監(jiān)會還經(jīng)常需要請求聯(lián)邦司法部、地區(qū)檢察官聯(lián)手行動，提供辦案支持，美國社會仍然經(jīng)常批評證監(jiān)會執(zhí)法不力。香港特區(qū)經(jīng)歷1998年亞洲金融危機的沖擊后，為提高執(zhí)法能力，借鑒英美國家增加了證監(jiān)會多項權力，包括過去只有司法機構才可以行使的傳喚權、搜查權、扣留權。最引發(fā)關注的是，香港證監(jiān)會于2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權力。我國具有后發(fā)優(yōu)勢，需要汲取境外的經(jīng)驗和教訓，樹立持續(xù)不斷加強監(jiān)管執(zhí)法的治市理念。
“寬進嚴管”、加強監(jiān)管執(zhí)法是當前我國資本市場監(jiān)管轉型的“著力點”。黨的十八大以來，黨中央國務院明確指出政府職能迫切需要轉變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。資本市場監(jiān)管需要以此為契機，更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營業(yè)務”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉型，將“運營重心”從事前把關向事中、事后監(jiān)管轉移。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情，堅決地管住管好。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。
二、我國資本市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢和挑戰(zhàn)
我國的資本市場是“新興加轉軌”市場，在20多年來的快速發(fā)展中，注意按照“法規(guī)先行”的思路建設市場，注意不斷加強監(jiān)管執(zhí)法。但也要清醒地看到，在經(jīng)濟社會轉型的關鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領域面臨著嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)。
違法案件越來越多，執(zhí)法資源相對緊張。近年來，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。2009－2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增長21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，內幕交易案件數(shù)量超過一半，欺詐發(fā)行、虛假信息披露案件在快速上升。同時要看到，一方面，還有為數(shù)不少的違法行為并沒有得到查處；另一方面，隨著多層次資本市場發(fā)展，市場規(guī)模將繼續(xù)擴大，違法案件還會增多。
面對這一形勢，盡管近年來執(zhí)法隊伍不斷加強，但在監(jiān)管角色尚未轉變到位的條件下，人員不足、投入不足、缺乏激勵的問題還長期存在。受編制、經(jīng)費等各種限制，中國證監(jiān)會系統(tǒng)目前專司執(zhí)法的人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%。而美國證監(jiān)會經(jīng)過2011年部門重組，執(zhí)法部門人員達到1236人，占總數(shù)的32%。此外，成熟市場都在利用先進科技裝備搜索調查違法行為，節(jié)約大量人力。我國在這方面投入不足，科技執(zhí)法還跟不上形勢發(fā)展。
違法手段越來越復雜隱蔽，執(zhí)法手段相對不足。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，混合型、交叉型產(chǎn)品越來越多。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實現(xiàn)跨市場、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來越強，內幕交易開始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場操縱出現(xiàn)短線化、多點化、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會關系復雜，不僅涉及上市公司、中介機構高管人員，還涉及到金融機構、黨政機關干部。這些都對監(jiān)管者提出了挑戰(zhàn)。
與此同時，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題。資本市場案件查實率只有60%－70%，主要就是因為執(zhí)法手段不足，調查困難。當事人往往不配合調查，暴力抗法事件時有發(fā)生。
維護市場“三公”的任務艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善。在資本市場中，虛假陳述、市場操縱、內幕交易等行為嚴重扭曲價格信號，使金融資源發(fā)生錯配，這是我國市場“三公”程度不高的表現(xiàn)。與此同時，社會法治意識薄弱，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，違法成本低，問責不及時。據(jù)統(tǒng)計，目前資本市場的法規(guī)規(guī)則超過1200件，問責條款達到200多個，但其中無論是刑事責任還是行政、經(jīng)濟責任，沒有啟用過的條款超過2/3。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時、不具體的問題，也有執(zhí)法體制不適應，地方保護主義依然存在的問題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅持原則的原因。這些因素長期存在，致使相當一部分責任追究不了。近年來證監(jiān)會每年立案調查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半。
投資者保護任務越來越重，維護投資者權益的制度安排不相適應。保護投資者，就是保護市場。我國擁有全球最多、最活躍的個人投資者群體，散戶占比高，缺乏金融風險識別能力，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來，一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬人，少的也有一萬多人。隨著公眾維權期望值不斷提高，各方面要求監(jiān)管部門有更多作為的呼聲在增加，保護投資者的任務加重。
現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長，效率較低，還不適應威懾違法行為的需要，還不能盡快回應市場和社會的關切。一方面，我國還沒有形成與現(xiàn)代資本市場節(jié)奏相適應的行政執(zhí)法新模式；另一方面，我國投資者維權的渠道還不順暢，投資者難以獲得經(jīng)濟賠償。現(xiàn)有法律法規(guī)還不適應證券集團訴訟等做法，支持投資者維權的公共機構有待健全。
三、努力構建符合國情的資本市場執(zhí)法體制機制
推進資本市場健康發(fā)展，需要我們提高運用法治思維深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，探索加強監(jiān)管執(zhí)法的新路子。
建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度。資本市場的立法修法，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多、變化快的特有規(guī)律，增強主動性、靈活性。可以考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中。當前重點是要抓緊修訂《證券法》，并以《期貨條例》為基礎，加快制定我國期貨市場的基本法。要進一步細化違法行為認定標準，提高處罰標準，豐富執(zhí)法措施和手段，增強操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強化“行”“刑”銜接。
建立健全“高效型”行政執(zhí)法機制，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機構作為特定機構，脫離現(xiàn)行公務員管理模式的改革試點，在機構設置、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才。要進一步加大稽查執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案。進一步充實執(zhí)法力量，保障執(zhí)法人員安全。向優(yōu)化流程要效率，解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺，實現(xiàn)調查、審理、移送等執(zhí)法過程標準化。建立資本市場違法違規(guī)舉報激勵機制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。
建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執(zhí)法工作水平。監(jiān)管機構內部實行調查和審理分開，是我國行政執(zhí)法領域的探索和創(chuàng)新。“查審分離”的目的是從不同角度對違法事實認定和法律應用進行把握，彌補執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不足與漏洞，既最大限度地提高執(zhí)法的科學性和公允性，又形成內部制約制衡機制。鑒于實行“查審分離”后增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)、程序和爭議，為避免影響執(zhí)法工作效率，發(fā)揮好制度作用，首先要保證調查與審理環(huán)節(jié)的獨立性，上級有權監(jiān)督，但不干預調查部門的立案意見和審理部門的處罰意見。其次，查審兩個環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作，要加快統(tǒng)一調查標準和審理標準，建立辦案時限制度，對大案要案及時實行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要盡快回應社會的案件，要建立查審協(xié)調處理機制，及時解決調查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題，提高執(zhí)法反應能力。
建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機制，提高風險防范和處置能力。為守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險的底線，需要全社會共同構建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局。要加強政府部門信息共享，促進部門協(xié)作，加強金融監(jiān)管協(xié)調機制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。2012年度，有關部門提供給證監(jiān)會的涉案個人身份信息達到2100多人次，發(fā)揮了重要作用。證監(jiān)會要繼續(xù)加強與相關部門的合作，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢通道。要針對資本市場重大監(jiān)管事項，建立國家有關部門、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動”機制，做到對違法行為和風險及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時立案、及時調查、及時處罰、及時公開，高效處置風險隱患。要擴大與境外監(jiān)管機構的合作。鼓勵自律組織等社會力量采取多種方式廣泛參與，共同維護市場秩序。提高執(zhí)法透明度，主動接受社會和輿論的監(jiān)督。
(原載于2013年第15期《求是》雜志)