隨著新版《老年人權(quán)益保障法》的施行，眾多未經(jīng)許可的無(wú)證民辦養(yǎng)老院將成為整治的重點(diǎn)。“是否停辦數(shù)量眾多、無(wú)法達(dá)標(biāo)的無(wú)證民辦養(yǎng)老院，是個(gè)兩難的問(wèn)題。”哈爾濱市民政局社會(huì)福利處處長(zhǎng)石大慶表示。
據(jù)他介紹，目前，哈爾濱市有229家無(wú)證民辦養(yǎng)老院，這些養(yǎng)老院盡管都規(guī)模較小，消防、衛(wèi)生也都不達(dá)標(biāo)，但每家養(yǎng)老院都有約20名老人，這些老人也能得到照料。
7月1日正式實(shí)施的新版《老年人權(quán)益保障法》第80條規(guī)定：未經(jīng)許可興辦為老年人提供住宿照料服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)以上人民政府民政部門責(zé)令改正；逾期達(dá)不到法定條件的，責(zé)令停辦并妥善安置收住的老年人。
近年來(lái)，我國(guó)老齡化步伐加快，鑒于公辦福利院的數(shù)量有限，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。大批民辦養(yǎng)老院進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，和公辦養(yǎng)老院共同擔(dān)負(fù)起養(yǎng)老重任，無(wú)奈成為現(xiàn)有養(yǎng)老體系不可或缺的重要組成部分。
然而，民辦福利院無(wú)論規(guī)模、環(huán)境還是專業(yè)程度都無(wú)法和公辦福利院相比。再加上申請(qǐng)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”，使得多數(shù)硬件設(shè)施匱乏的民辦養(yǎng)老院只能無(wú)證執(zhí)業(yè)，無(wú)奈成為“黑戶”，發(fā)展步履維艱。
新版《老年人權(quán)益保障法》的頒布實(shí)施，在保障老年人權(quán)益的同時(shí)，可能將使已經(jīng)陷入發(fā)展瓶頸的無(wú)證民辦養(yǎng)老院“雪上加霜”。
哈爾濱工程大學(xué)講師、社會(huì)學(xué)博士那瑛認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”，將迫使諸多現(xiàn)有無(wú)證民辦養(yǎng)老院退出市場(chǎng)，也讓有志進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的企業(yè)和個(gè)人望而卻步，導(dǎo)致養(yǎng)老資源更加匱乏。因此，那瑛建議，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展必須避免“一刀切”，構(gòu)建完善的橫縱向分層養(yǎng)老體系。
一紙證書成民辦養(yǎng)老院發(fā)展瓶頸
為鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)快速健康發(fā)展，各地均出臺(tái)了一些舉措。以黑龍江省為例，黑龍江省財(cái)政廳、省民政廳于2011年下發(fā)的《黑龍江省資助民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展資金管理暫行辦法》規(guī)定，省級(jí)福彩公益金對(duì)每張床位一次性給予1000元建設(shè)補(bǔ)貼、市縣財(cái)政和省級(jí)福彩公益金給予每月每張床位50元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。但是，能享受到資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、民用水電費(fèi)等諸多優(yōu)惠的民辦養(yǎng)老院必須具有《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。
按照《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十條規(guī)定，經(jīng)同意籌辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)具備開(kāi)業(yè)條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)向民政部門申請(qǐng)領(lǐng)取《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。
中國(guó)青年報(bào)記者在黑龍江省七臺(tái)河市民政局拿到一份七臺(tái)河市（地）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本信息統(tǒng)計(jì)表。統(tǒng)計(jì)表上寫著，七臺(tái)河市轄桃山區(qū)、新興區(qū)、茄子河區(qū)、金沙新區(qū)共有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)16家，其中一家養(yǎng)老院的登記時(shí)間早在2001年3月。但截至目前，無(wú)一家申請(qǐng)到《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。
相比之下，情況稍好的哈爾濱市，399家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，也有約六成無(wú)證。
據(jù)七臺(tái)河市新興區(qū)民政局局長(zhǎng)李金紅介紹，按照《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定，所有申請(qǐng)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》的民辦養(yǎng)老院都必須提交申請(qǐng)辦證的書面報(bào)告；服務(wù)場(chǎng)所的所有權(quán)證明；建設(shè)、消防、衛(wèi)生防疫等相關(guān)部門的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告或?qū)彶橐庖?jiàn)書；資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告；機(jī)構(gòu)章程和規(guī)章制度等八項(xiàng)文件。目前申請(qǐng)不到《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》的民辦養(yǎng)老院基本上都是因?yàn)橄篮托l(wèi)生兩大方面不能達(dá)標(biāo)。無(wú)證民辦養(yǎng)老院目前很難得到國(guó)家和地方政府的幫助。
記者走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，得不到政府幫助的無(wú)證民辦養(yǎng)老院僅靠自身發(fā)展常常顯得力不從心。七臺(tái)河市桃山區(qū)翠竹園老年公寓的創(chuàng)辦人謝秀平最近正在為老年公寓的新址裝修忙前忙后。由于消防和衛(wèi)生不能達(dá)標(biāo)，她申請(qǐng)多次也無(wú)法取得《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。只能寄希望于“搬新樓”，改善環(huán)境，爭(zhēng)取辦證機(jī)會(huì)。謝秀平說(shuō)：“沒(méi)有批準(zhǔn)證書，既得不到政府的幫助，還有被取締的風(fēng)險(xiǎn)。自己發(fā)展又有太多困難，等搬到新樓后，我還會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)。”
和謝秀平稍有不同，孤兒呂金香打小就在福利院生活，她的人生和福利院牢牢地綁在了一起。不曾想，她抱著反哺社會(huì)的理想，創(chuàng)辦以收養(yǎng)孤殘病寡老年人為主的仁德福利院的過(guò)程卻是磕磕絆絆。
2007年，呂金香得知小時(shí)候生活過(guò)的紅旗鎮(zhèn)敬老院舊址要重新出賣后，在家人的幫助下，變賣了家中的財(cái)產(chǎn)，買下了這塊舊址。時(shí)任七臺(tái)河市民政局福利科科長(zhǎng)的鄆長(zhǎng)濤口頭答應(yīng)呂金香可以在此籌辦福利院之后，一家人對(duì)原房屋進(jìn)行了修繕，開(kāi)辦了一家建筑面積2000平方米，能容納60張床位的老年福利院。
福利院建起來(lái)之后，呂金香夫婦按照規(guī)定，認(rèn)真準(zhǔn)備申請(qǐng)領(lǐng)取《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》時(shí)應(yīng)提交的材料，多次去當(dāng)?shù)孛裾块T申請(qǐng)，都未能獲批。新興區(qū)民政局給予仁德福利院的《新興區(qū)人民政府民政局文件——關(guān)于仁德福利院申請(qǐng)辦理〈社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書〉的答復(fù)》中指出：“該院不符合《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》和《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》，且沒(méi)有提供建設(shè)及消防安全部門的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告或者審批意見(jiàn)書及房屋產(chǎn)權(quán)證明，暫不能辦理《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》。”
呂金香覺(jué)得委屈，由于紅旗鎮(zhèn)敬老院建于新中國(guó)成立之初，根本就沒(méi)有房產(chǎn)證和土地使用證，買這塊舊址時(shí)，只有一張房屋買賣合同。具體哪些地方不符合規(guī)范，相關(guān)部門一直沒(méi)有具體指出。而且如何才能達(dá)到消防和衛(wèi)生要求，民政部門也沒(méi)有具體說(shuō)明。
就這樣，8年多了，福利院偶爾收養(yǎng)過(guò)一些老人，但始終未能正常營(yíng)業(yè)。目前，該福利院收養(yǎng)著7名殘障老人。
現(xiàn)階段無(wú)證民辦養(yǎng)老院存在的合理性
由于民辦養(yǎng)老院不是一個(gè)利潤(rùn)顯著的行業(yè)，現(xiàn)階段很難吸引大資本的介入。許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由私人出資興辦，規(guī)模普遍較小。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，黑龍江省60歲以上的老年人達(dá)到524萬(wàn)，占人口總數(shù)的13.7％，預(yù)計(jì)到“十二五”末期，老年人口將達(dá)到671萬(wàn)，約占人口總數(shù)的17.25％。伴隨著老齡化進(jìn)程的加快，各地公辦養(yǎng)老院一床難求的現(xiàn)象經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。
除數(shù)量不足外，公辦養(yǎng)老院收費(fèi)普遍較高，且社會(huì)上最需幫助的失能老人沒(méi)能入住公辦養(yǎng)老院的情況也經(jīng)常發(fā)生。
仁德福利院兩位年逾七旬的老人楊興發(fā)和王希孔，祖籍分別是山東、河北，兩人已經(jīng)在七臺(tái)河市生活了30余年，但至今沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨凇Ｓ浾咴谝粡埡颖笔∮裉锟h石臼窩鎮(zhèn)王建莊村民委員會(huì)出具的證明中看到：“王希孔于1978年4月離家出走，至今未回，我村早已將其戶口注銷。”
無(wú)戶籍、無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)的王希孔與患有腦溢血后遺癥的楊興發(fā)相依為命的處境，被搬上了當(dāng)?shù)氐碾娨暉善痢５牵](méi)有引起包括公辦養(yǎng)老院在內(nèi)的諸多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極行動(dòng)。
新版《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定，政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求。
然而，七臺(tái)河市免費(fèi)入住的公辦社會(huì)福利院里，并沒(méi)有需要專業(yè)護(hù)理人員全方面照料的失能老人。而該市另一家公辦養(yǎng)老院——福壽園老年公寓中，自理老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為750元月，高出當(dāng)?shù)孛褶k養(yǎng)老院350元左右。目前擁有床位300張，入住老人不到一半。據(jù)福壽園老年公寓院長(zhǎng)李洪源介紹，目前該福利院不接收失能老人入住。
在黑龍江省社會(huì)福利院的入院指南中，也只有自理和半自理老人的入住條件，并不接收失能老人入住。半自理老人每月收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在2560元至4860元之間，且不包含取暖費(fèi)和由于吞咽困難加收的護(hù)理費(fèi)。
像楊興發(fā)和王希孔一樣無(wú)法入住公辦養(yǎng)老院的老年人，最后還是來(lái)到了仁德福利院這樣的無(wú)證民辦養(yǎng)老院。
分層養(yǎng)老破解養(yǎng)老難題
一方面，無(wú)證民辦養(yǎng)老院很難靠自身發(fā)展獲得《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》，享受國(guó)家優(yōu)惠政策。并且，還面臨被取締的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，現(xiàn)階段無(wú)證民辦養(yǎng)老院又著實(shí)承擔(dān)著一定的養(yǎng)老重?fù)?dān)，在現(xiàn)有養(yǎng)老體系下不可或缺。面對(duì)這一矛盾，那瑛認(rèn)為，分層養(yǎng)老才是破解養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵。
她說(shuō)：“養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)分層，打破政策中的‘一刀切’。首先，不同性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任不能一刀切。公辦養(yǎng)老院有承擔(dān)生存底線構(gòu)筑的職能，最需幫助、最困難老人的養(yǎng)老問(wèn)題必須由國(guó)家負(fù)擔(dān)。自理和半自理老人的照看可以吸納社會(huì)力量，由民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。其次，不同規(guī)模民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的辦證標(biāo)準(zhǔn)也不能一刀切。在安全標(biāo)準(zhǔn)之上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同規(guī)模的民辦養(yǎng)老院的具體情況，進(jìn)行利潤(rùn)空間的核算，制定適合其達(dá)標(biāo)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。讓規(guī)模較小、實(shí)力較弱的民辦養(yǎng)老院也有獲得《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》，并獲得國(guó)家?guī)椭目赡堋！?BR> 那瑛認(rèn)為，打破民辦養(yǎng)老院辦證一刀切，也只是給予民辦養(yǎng)老院健康的發(fā)展環(huán)境，讓民辦養(yǎng)老院更充分地發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值。
破解養(yǎng)老難題還需轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)的錯(cuò)誤觀念。比如，社會(huì)普遍認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)公益事業(yè)不允許有利潤(rùn)空間。在那瑛看來(lái)，這一觀念是不正確的。無(wú)償?shù)姆⻊?wù)本身是需要有償來(lái)提供的，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要有資本來(lái)支撐，沒(méi)錢很多事情是辦不成的。許多無(wú)證民辦養(yǎng)老院都是私人出資興辦的，很難吸引社會(huì)上多元資本介入的原因也在于此。因此，給予養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一定的利潤(rùn)空間才能吸引社會(huì)上更多資本進(jìn)入。
“在解決養(yǎng)老難題的過(guò)程中，政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念。”那瑛說(shuō)，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不像房地產(chǎn)可以帶來(lái)短期的顯性政績(jī)。民辦養(yǎng)老院很難得到政府的重視也在于此。但是，房地產(chǎn)不可能無(wú)限期地開(kāi)發(fā)下去，政府業(yè)績(jī)也不可能永遠(yuǎn)靠房地產(chǎn)維持。未來(lái)的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)服務(wù)是有很大的利潤(rùn)空間的。給予養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)空間，吸引大量資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)之后，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)不但能增加政府業(yè)績(jī)，還能給政府機(jī)構(gòu)減負(fù)，形成良性循環(huán)。”