就在8日歐美雙方就美國秘密監(jiān)控其他國家一事舉行安全會議的同時，《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》(TTIP)首輪談判也如期進行。
大西洋兩岸的貿(mào)易官員和專家相互握手寒暄，證明近期曝光的“棱鏡門”僅僅是個略微敗興的插曲。
孕育全球最大自貿(mào)區(qū)
6月中旬，歐美領(lǐng)導(dǎo)人在英國北愛爾蘭西部厄恩湖舉行的八國集團峰會一個新聞發(fā)布會上宣布啟動談判決定。歐盟委員會主席巴羅佐當(dāng)天說：“今天對于歐美關(guān)系來說是特別的一天。我們宣布歐美將開始‘跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議’(TTIP)的談判。”美國總統(tǒng)奧巴馬說：“這是千載難逢的機遇，我們決意抓住它。”
據(jù)歐盟委員會介紹，歐美自貿(mào)協(xié)定談成后，世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)將誕生。該協(xié)定讓歐美市場融為一體，包括相互開放銀行業(yè)、政府采購等，統(tǒng)一雙方的食品安全標準、藥品監(jiān)管認證、專利申請與認證、制造業(yè)的技術(shù)與安全標準，并實現(xiàn)投資便利化等。
美國白宮也發(fā)表聲明說，TTIP將是一個宏偉、全面和高標準的貿(mào)易與投資協(xié)定，旨在促進美歐經(jīng)濟增長。
聲明特別提出TTIP談判的八個目標：一是進一步開放市場。歐盟是美國最大出口市場，2012年美國出口到歐盟的商品與服務(wù)高達4580億美元。二是加強以規(guī)則為基礎(chǔ)的投資，增進美歐投資關(guān)系。截至2011年，美歐相互投資規(guī)模高達3.7萬億美元，有著世界上最龐大的投資關(guān)系。三是消除所有貿(mào)易關(guān)稅。四是處理非關(guān)稅壁壘問題，包括阻礙農(nóng)產(chǎn)品流動的貿(mào)易壁壘。五是增進服務(wù)貿(mào)易市場準入。六是通過加強兼容性、透明度與合作，大量減少監(jiān)管與標準方面的差異，同時維持衛(wèi)生、安全與環(huán)保方面的高標準。七是制定全球關(guān)注的規(guī)則、原則與新型合作方式，包括知識產(chǎn)權(quán)和市場機制等議題。八是促進中小企業(yè)全球競爭力。
倫敦經(jīng)濟政策研究中心3月發(fā)表了《降低跨大西洋貿(mào)易與投資障礙》報告。報告以國內(nèi)生產(chǎn)總值變化為表現(xiàn)形式，預(yù)測了TTIP在不同方案下對社會經(jīng)濟的促進作用。如果只取消關(guān)稅，報告作者預(yù)計可每年額外推動歐盟經(jīng)濟增長0.1%(238億歐元)，推動美國經(jīng)濟增長0.04%(94億歐元)。“在廣泛”方案中，假設(shè)取消98%關(guān)稅、商品和服務(wù)貿(mào)易中25%、政府采購中50%的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，歐盟GDP將增加0.48%(1192億歐元)，美國增加0.39%(949億歐元)。
不過，根據(jù)歐洲智庫貝塔斯曼基金會的研究報告，鑒于TTIP談判的復(fù)雜性和困難程度，奧巴馬政府提出在2014年底之前達成“全面”(comprehensive)協(xié)議的目標根本不可能實現(xiàn)。到2015年底或2016年底達成“初步”(moderate)協(xié)議是有可能的。
報告預(yù)計“初步”協(xié)議將削減多個產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅。目前，美國平均關(guān)稅2%，歐洲平均關(guān)稅4%。盡管總體而言，關(guān)稅水平并不高，但取消關(guān)稅仍有重大意義，因為一來美歐之間貿(mào)易規(guī)模巨大，二來為下一步的深入談判打下了良好基礎(chǔ)。“初步”協(xié)議也可能包含放松美國能源出口管制的條款。美國頁巖油氣革命以來，石油產(chǎn)量達到17年來最高水平，但美國法律禁止出口原油，只能出口成品油，但原油產(chǎn)量遠遠高于煉油能力，俄克拉荷馬州等原油產(chǎn)地庫存積壓嚴重。放松能源出口管制的條款既有利于美國石油行業(yè)，也有利于歐洲多元化石油進口來源。
統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)定和標準是最重要的議題，但也是最難解決的，預(yù)計在“初步”協(xié)議中很難見到這些內(nèi)容。某些內(nèi)容即便不涉及敏感問題，但多年以來還是無法統(tǒng)一。比如家用電器電線的長度標準，美國是3英尺(約0.9米)，歐洲是1米。另外，相互承認彼此的藥品批準程序也將大幅節(jié)省藥品跨洋流通時間和成本。
英國《經(jīng)濟學(xué)家》的一篇文章指出，歐美雙方在談判中將重點討論非關(guān)稅壁壘問題，如果能消除非關(guān)稅壁壘對大西洋兩岸貿(mào)易往來的束縛，雙方都能從中獲得巨大益處。倫敦經(jīng)濟政治研究中心的研究結(jié)果表明，對歐美出口企業(yè)來說，非關(guān)稅壁壘實際上要比關(guān)稅更為沉重。比如向美國出口化學(xué)制品的歐洲出口商，面對的非關(guān)稅壁壘相當(dāng)于在2%的關(guān)稅稅率基礎(chǔ)上又提升了19.1%。
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6月18日，在英國北愛爾蘭西部厄恩湖，英國首相卡梅倫(左)、美國總統(tǒng)奧巴馬(中)和法國總統(tǒng)奧朗德參加八國集團峰會工作會議。新華社/法新 |
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美國難掩保護主義心跡
TTIP談判將自身定義為高標準的新一代國際貿(mào)易協(xié)定，這與美國跨國企業(yè)深入融合全球價值鏈的訴求密不可分。跨國運營的企業(yè)支持TTIP談判，希望取消關(guān)稅，方便生產(chǎn)要素跨境自由流動，同時在海外市場爭取“平等”的競爭機會。但許多扎根于本土的美國企業(yè)不希望放開市場，希望在TTIP談判中加入特殊保護條款。
從美國鞋業(yè)巨頭耐克與新百倫之爭即可一窺美國企業(yè)界對待TTIP談判的態(tài)度。為削減勞動力成本，耐克將運動鞋工廠遷往亞洲地區(qū)，在美國本土只保留產(chǎn)品設(shè)計部門。因此，耐克希望取消美國的鞋進口關(guān)稅。但新百倫堅持在美國與英國等勞動力成本更高的地區(qū)運營運動鞋工廠，希望通過保留關(guān)稅保護當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。相比之下，耐克在越南的工廠工人時薪只需不到1美元，而新百倫在美國新英格蘭地區(qū)的工廠工人時薪高達10美元，這還不算額外的員工福利。為保住新百倫在美國的工廠，美國現(xiàn)在對某些鞋的關(guān)稅高達67.5%。
主要代表美國跨國企業(yè)利益的美國國際工商理事會是TPP和TTIP談判的支持者。副總裁羅伯特·馬利根告訴記者，與關(guān)稅相比，美國國際工商理事會更關(guān)心與投資有關(guān)的議題，包括如何與國有企業(yè)公平競爭，如何建立投資者起訴國家的爭端解決機制，如何保護知識產(chǎn)權(quán)，如何避免強制本地化，如何便利信息與數(shù)據(jù)的跨境流動，如何統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)定等。
馬利根認為，要想達成談判，奧巴馬政府需要獲得國會貿(mào)易促進授權(quán)(Trade Promotion Authority)。這項授權(quán)也叫做快速談判授權(quán)(Fast Track Authority)，是推動貿(mào)易與投資談判的最重要一步。國會在提供這一授權(quán)的同時，會提出一系列要求，包括在最終的談判協(xié)定中哪些條款可以有，哪些不可以有，哪些必須有，哪些必須沒有。由此可見，貿(mào)易促進授權(quán)實際上是國會給出的談判大綱。沒有談判大綱，奧巴馬政府向其他談判對象做出再多承諾，也無法保證談判協(xié)議能夠通過國會，承諾也就無法得以落實。因此，在重要的貿(mào)易與投資議題上，其他談判方不愿輕易做出讓步。
剛剛上任的美國貿(mào)易代表弗羅曼曾在參議院聽證會上表示希望獲得這一授權(quán)。馬利根希望奧巴馬政府能在今年年底或者明年年初獲得這一授權(quán)。奧巴馬之前的小布什政府和克林頓政府都從國會獲得過這個授權(quán)，包括北美自由貿(mào)易協(xié)定在內(nèi)的貿(mào)易談判都是在獲得貿(mào)易促進授權(quán)的情況下達成的。但貿(mào)易促進授權(quán)在2007年7月1日終止了。馬利根表示，6年來國會議員組成發(fā)生了變化，許多議員的選區(qū)為保住當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)并不希望開放美國市場，現(xiàn)在無法確定國會是否愿意給予奧巴馬政府貿(mào)易促進授權(quán)。即便給予這個授權(quán)，也不確定會附加哪些特殊保護條款。
從戰(zhàn)略角度看，從美國總統(tǒng)奧巴馬年初提交給國會的《2013年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》中可以看出，美國貿(mào)易政策的重中之重是出口翻番計劃，無論是TPP還是TTIP，都以實現(xiàn)這一目標為宗旨。這種強調(diào)出口、忽視進口的貿(mào)易政策顯然是重商主義的體現(xiàn)。
這種重商主義情結(jié)在美國貿(mào)易談判中根深蒂固。即便在一個全球化的經(jīng)濟中，美國許多企業(yè)參與跨國運營和全球供應(yīng)鏈，進口已經(jīng)成為整個價值鏈的重要一環(huán)，但貿(mào)易談判仍然將增加外國市場準入作為一種功績，而將放開進口市場作為一種成本。
在中國雙匯收購美國食品企業(yè)史密斯菲爾德一案中，美國這種重商主義心態(tài)更是暴露無疑。美國參議院財政委員會主席麥克思·鮑卡斯等人日前向美國財政部長雅各布·盧與貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼致信，表達了對雙匯收購案的擔(dān)憂。然而，擔(dān)憂并非源自收購案本身，而是認為中國企業(yè)通過收購美國公司進入了美國市場，因此要求美國政府借此對中國施壓，放松對美國農(nóng)產(chǎn)品的進口限制。
實際上，重商主義是美國貿(mào)易保護主義思維的一部分。誠然，美國整體關(guān)稅平均而言保持在相對較低水平，許多進口配額也都早已取消，但這并不意味著美國已經(jīng)摒棄了貿(mào)易保護主義，這一直是大西洋彼岸談判對手們擔(dān)心的一點。
美國的貿(mào)易保護主義以許多隱蔽的形式存在，比如政府采購中的“購買美國貨條款”，高度保護民航與金融等服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)久不衰，糖進口實行配額制度、對綠色能源給予補貼、進出口銀行提供優(yōu)惠貸款、品種繁多的反傾銷稅、以公共衛(wèi)生和安全規(guī)定等形式存在監(jiān)管保護主義措施。貿(mào)易保護主義措施甚至?xí)[含在自由貿(mào)易協(xié)定中，比如原產(chǎn)地規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)與投資保護、勞工與環(huán)境標準和保護某些產(chǎn)業(yè)免于國際競爭等特殊條款。例如，美國與澳大利亞簽訂有自貿(mào)協(xié)定，但自貿(mào)協(xié)定中保留了美國糖的進口配額條款。美國對超出配額部分的糖征收高達62%的關(guān)稅。為保留這個條款，美國也允許澳大利亞對某些美國產(chǎn)品保留貿(mào)易壁壘。類似的貿(mào)易談判難題在當(dāng)前的TTIP談判中也同樣存在。
從歐盟的角度看，美國國智庫凱托學(xué)會高級研究員丹尼爾·伊肯森認為，TTIP談判承載歐盟擺脫主權(quán)債務(wù)危機重返增長軌道的希望。此外，還有分析指出，歐盟謀求與美國簽署TTIP還有一個重要原因：有關(guān)《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定》(TPP)的談判。美國目前正與澳大利亞、文萊、智利、馬來西亞、新西蘭、秘魯、新加坡和越南討論一項“高標準”協(xié)定。日本、墨西哥和加拿大也表達了對該伙伴關(guān)系的興趣。加拿大和墨西哥已經(jīng)接到參與談判的正式邀請；2013年美國也同意日本參與其中，一旦TPP國家獲得進入美國市場的優(yōu)先權(quán)，歐洲供貨商將在競爭中處于不利地位。
搶占國際規(guī)則制定話語權(quán)
面對諸多新興經(jīng)濟體在國際經(jīng)貿(mào)體系中競爭力和話語權(quán)的提升，牢牢把握未來國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的話語權(quán)和主動權(quán)是TTIP的重要目標。一位不愿透露姓名的歐盟貿(mào)易問題智囊此前曾私下告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“如果歐美現(xiàn)在不行動，10年、20年后將難再有機會。”
巴羅佐在新聞發(fā)布會上說，“歐美啟動自貿(mào)協(xié)定談判是以一種強烈的形式體現(xiàn)出雙方為塑造一個開放、基于規(guī)則的世界的決心。”歐盟理事會主席范龍佩則強調(diào)說，歐美自貿(mào)協(xié)定談判的目的是“讓歐洲和美國成為世界標準的設(shè)定者，這具有核心戰(zhàn)略意義。”
歐盟貿(mào)易委員德古赫特曾經(jīng)在哈佛大學(xué)的一個演講中將TTIP比喻成“歐美所需要的新貿(mào)易規(guī)則的政策實驗室”，包括監(jiān)管障礙、公平競爭政策、本土化要求等方面。他說，這些領(lǐng)域不一定是歐美之間存在的問題，但在全球?qū)用媸种匾W美的經(jīng)濟總量意味著，許多想進入我們市場的國家將不得不遵守我們制定的規(guī)則。”
經(jīng)濟競爭力不斷提升的中國等新興國家成了歐美開啟自貿(mào)談判背后的“假想敵”。德古赫特說，如今中國、印度、巴西在全球經(jīng)濟中扮演的角色與數(shù)年前大不一樣，全球經(jīng)濟重心正在轉(zhuǎn)移。美歐在跟這些國家深化關(guān)系的同時，更不應(yīng)該忽視它們的新角色對歐美關(guān)系的影響。
美國馬歇爾基金會一位不愿透露姓名的高級研究員對《經(jīng)濟參考報》記者表示，歐美為研究TTIP談判可行性的一個高級工作小組在2月份提交的一份報告中涵蓋了諸多直接會影響到中國利益的建議，如原材料、本土化、國有企業(yè)補貼、市場準入、環(huán)境與勞工保護等。這份6頁的報告指出，歐美開啟自貿(mào)談判的三個原因之一是“應(yīng)對歐美共同面臨的全球貿(mào)易挑戰(zhàn)”，包括“維護并提升高層次的知識產(chǎn)權(quán)保護”、“實現(xiàn)高層次的環(huán)境與勞工保護”、“一些新形式的反公平競爭的政策和行為，包括但不局限于為國有企業(yè)提供補貼和其他優(yōu)惠措施、對稀有原材料的出口管制、本土化要求等。”
這位常駐布魯塞爾并為歐委會貿(mào)易總司提供咨詢服務(wù)的專家稱，上述這些話題就是針對中國的，雖然它們都不是歐美之間談判的首要話題，但是它們把這些話題列出來，就是想在認識、觀點上達成共識，然后把這些共識影響到多邊貿(mào)易體系以及國際治理。這位德國籍專家說，“上面提到的國有企業(yè)補貼、透明度、稀有原材料等話題，都可以在當(dāng)前中美、中歐之間的經(jīng)貿(mào)摩擦中找到具體案例。然而，如果歐美談成自貿(mào)協(xié)定后，以法律的形式固定下來，中國對歐美的出口，在歐美的投資，都會遭遇很大的障礙，中歐、中美之間的經(jīng)貿(mào)摩擦?xí)B(tài)化。”
美國智庫凱托學(xué)會高級研究員丹尼爾·伊肯森直言不諱地說，美歐都希望借此減少跨大西洋的商業(yè)運作成本，并以此為基礎(chǔ)推動多邊貿(mào)易體系談判，同時平衡中國在國際貿(mào)易領(lǐng)域日益增強的影響力。歐洲貝塔斯曼基金會發(fā)現(xiàn)，一旦TTIP協(xié)議達成后，由于美歐之間貿(mào)易增加，德國與金磚五國的貿(mào)易量將下降10%，美國與金磚五國的貿(mào)易量將下降30%。
由于談判的復(fù)雜性和艱巨性，多位資深歐盟專家對歐美自貿(mào)談判的前景難言樂觀。曾經(jīng)擔(dān)任巴羅佐經(jīng)濟顧問團隊成員的歐盟資深貿(mào)易專家安德烈·薩皮爾認為，歐美幾乎不可能按照目前的設(shè)想談成一個“真正重量級”的自貿(mào)協(xié)定。
同時任魯汶大學(xué)教授、布魯塞爾歐洲與全球經(jīng)濟研究所高級研究員的薩皮爾告訴記者，歐美決定要進行自貿(mào)協(xié)定談判的背后更多的是“政治考量”，既有地緣政治方面的考慮，也有德古赫特和奧巴馬“歷史遺產(chǎn)”的考慮。“然而僅憑‘政治動力’不足以促成雙方最終達成一個具有深遠意義的經(jīng)濟協(xié)議，因為歐美在統(tǒng)一監(jiān)管方面需要面臨的障礙和難題太多，如銀行業(yè)監(jiān)管、食品安全，當(dāng)然這還不包括法國所堅決反對的文化、影視產(chǎn)業(yè)的開放等問題。”他說。
薩皮爾說，“歐盟談成自貿(mào)協(xié)定的成本太高，雙方需要做出太多的讓步。為了最終談成，雙方需要做的幾乎就等同于建立一個跨大西洋的單一市場，然而，這將難以實現(xiàn)，歐盟自己何嘗不想建成一個歐洲的統(tǒng)一市場呢，但是歐盟經(jīng)過數(shù)十年的努力依然沒有完成這一任務(wù)，更不用說歐美之間了。”
僅從歐盟成員國向歐委會“授權(quán)”的難度就足以看出歐美自貿(mào)談判的復(fù)雜程度。經(jīng)過近10個小時的談判，德古赫特才在6月14日深夜宣布，歐盟成員國已經(jīng)授權(quán)歐委會與美國啟動自貿(mào)協(xié)定談判，由于法國的堅決反對，“影音產(chǎn)業(yè)”將暫不列入談判內(nèi)容。歐美雙方此前曾原則上決定該自貿(mào)談判將涵蓋所有產(chǎn)業(yè)。分析人士認為，歐委會僅獲得“縮水版”的授權(quán)對歐美自貿(mào)談判不是個好兆頭，美國可能會“以牙還牙”，要求將自己不愿意開放的產(chǎn)業(yè)排除在外，從而可能使得談判在一開始就陷入僵局。
長期研究國際貿(mào)易問題的歐洲國際政治經(jīng)濟研究中心主任李-牧山浩石告訴記者，“作為世界上最為強勢的發(fā)達經(jīng)濟體，歐盟和美國在此前的貿(mào)易談判很少也不習(xí)慣做出讓步，而這次歐盟和美國都需要在談判中做出諸多妥協(xié)，難度可想而知。”這位瑞典籍的貿(mào)易專家說，僅僅是農(nóng)產(chǎn)品市場準入這一問題，就會讓歐美雙方的談判陷入僵局。兩位分別來自民主黨和共和黨參議員稱，歐洲降低對美國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘是美國國會兩黨支持美歐自貿(mào)協(xié)定的前提條件，然而，讓法國等國的領(lǐng)導(dǎo)人開放農(nóng)產(chǎn)品市場無異于“政治自殺”，目前來看是不可能實現(xiàn)的。
歐盟如何協(xié)調(diào)27國的立場將給談判帶來不確定性，美國方面也面臨類似的問題。李-牧山浩石說，歐盟要求美國開放金融業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，但是在美國這些行業(yè)都是由州政府主要監(jiān)管的，因此，讓50個州在一些行業(yè)的開放上一致做出讓步，是“難以想象的”。
李-牧山浩石說，“不管怎么樣，既然雙方作出了這一決定，正式啟動談判只是時間早晚的問題。不確定的是，雙方的談判何時結(jié)束。”與記者采訪的另外兩位歐盟專家一樣，李-牧山浩石認為這一談判將“異常困難，即使不是一個將耗時10年、20年的工程，最樂觀的估計也至少需要五年。”
截至目前，美國政府力推的另一場地區(qū)性貿(mào)易與投資談判“TPP”(跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定)已經(jīng)結(jié)束了17輪。由于談判各方都不公開談判文本，至今取得哪些進展仍不得而知。美國國際工商理事會副總裁羅伯特·馬利根告訴記者，棘手議題尚未解決。由此不難推想，作為剛剛開啟的TTIP談判，究竟能取得哪些成果還存在很大不確定性。
為了讓TTIP順利進行，不會在全球范圍內(nèi)引起新興經(jīng)濟體的抵觸，歐洲一些學(xué)者建議，歐美在TTIP談判的同時也應(yīng)繼續(xù)致力于促成“多哈回合”談判結(jié)束，并在擬定TTIP時使之與世貿(mào)組織法規(guī)相協(xié)調(diào)，以此避免歐盟和美國的其他貿(mào)易伙伴存在失去經(jīng)濟利益的危險。
