自2011年地方政府自行發(fā)債的閘口開啟之后，自行發(fā)債試點省市在2013年再次擴圍。根據(jù)財政部4日發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，在首批試點的上海市、浙江省、廣東省、深圳市之外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇省和山東省在2013年也加入到自行發(fā)債試點的行列中。至此，我國地方政府自行發(fā)債試點已擴至6個省市。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家表示，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財政收入比例不是很高，但推進自行發(fā)債試點對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試。要徹底解決正在擴張的地方政府性債務(wù)問題，亟須探索一整套完善、透明的地方發(fā)債制度和規(guī)則，替代不夠規(guī)范的地方融資平臺負債。
推進 發(fā)債試點省市再次擴圍
自行發(fā)債是指試點省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。
我國地方政府舉債融資有一個演變發(fā)展的過程。1998年亞洲金融危機期間，國務(wù)院決定增發(fā)國債，由財政部轉(zhuǎn)貸給省級政府，用于地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展建設(shè)項目。2009年國際金融危機期間，為幫助地方政府解決一攬子經(jīng)濟刺激方案中配套資金不足的問題，國務(wù)院同意由財政部代理發(fā)行地方債券。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，分稅制改革之后，地方財政相對獨立，客觀上來說，地方政府就有發(fā)債的訴求。但是由于種種原因，地方政府并沒有被賦予發(fā)債的權(quán)利。“從財政轉(zhuǎn)貸、到財政代發(fā)，再到地方自行發(fā)債以及現(xiàn)在的自行發(fā)債擴容，這是個好事。未來，自行發(fā)債也應(yīng)該全面鋪開。”楊志勇指出。
財政部最新發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》指出，發(fā)債定價機制包括承銷和招標(biāo)，具體發(fā)債定價機制由試點省(市)確定。試點省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。2013年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。
在2011年地方政府自主發(fā)債試點剛啟動時，試點省(市)政府債券期限為3年和5年，而后在2012年，債券期限擴充至3年、5年和7年。根據(jù)《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，2013年政府債券期限也為3年、5年和7年，試點省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%)。
“債券有一個期限結(jié)構(gòu)合理化問題增加一個期限品種，將更有利于地方政府的債務(wù)管理。”楊志勇指出。
中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長趙錫軍對《經(jīng)濟參考報》記者表示，從試點省市自行發(fā)債經(jīng)驗來看，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財政收入比例不是很高，但推進自行發(fā)債試點對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試，為緩解地方政府資金壓力開辟了新的途徑。
“未來自行發(fā)債試點應(yīng)該會向經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入高和政府信譽有保證的地區(qū)拓展，具體會到什么程度，財政部應(yīng)該會有一些具體安排。”趙錫軍稱。
解決 地方政府性債務(wù)需“疏導(dǎo)”
提到地方債務(wù)問題，通常引用的是一個詞語是“地方政府性債務(wù)”。地方政府性債務(wù)并不同于上文所說的地方債，它更多的是包含地方政府負有償還或擔(dān)保責(zé)任的一些其他債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。
國家審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進行的審計結(jié)果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。這36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%。一些省會城市本級債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高，由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。
從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。其中，融資平臺公司和其他單位債務(wù)余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。
地方政府性債務(wù)的快速增長引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。尤其是很多藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個未知數(shù)，更加劇了人們對地方政府性債務(wù)的擔(dān)憂程度。審計署指出，隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。
國際貨幣基金組織（IMF）此前表示，如果將地方政府融資平臺包括在內(nèi)，“增擴”概念下的廣義政府債務(wù)估計已增加到GDP的近50%，相應(yīng)的“增擴”財政赤字在2012年約為GDP的10%。
“很多地方政府甚至不知道自己究竟負擔(dān)了多少債務(wù)。而要解決地方政府的問題，不能靠堵，只能靠疏導(dǎo)。有的觀點認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府債務(wù)這么亂，地方發(fā)債不能輕易放開，但問題是正因為不放開才這么亂。只有債務(wù)更加透明，地方財政風(fēng)險才更容易防范。”楊志勇指出。
允許地方政府自行發(fā)債無疑是“開前門”和“陽光化”的過程。審計署的審計結(jié)果顯示，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來源。業(yè)內(nèi)專家表示，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)。現(xiàn)在允許公開在資本市場進行融資，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。
意義 探索地方發(fā)債新機制
從目前地方政府自行發(fā)債經(jīng)驗來看，其發(fā)債額度受到嚴(yán)格控制，且占地方財政收入比重有限，其象征意義大于實質(zhì)意義，但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，拓展地方政府自行發(fā)債試點更重要的是應(yīng)總結(jié)出一整套完善發(fā)債規(guī)則和制度，為地方政府性債務(wù)問題化解找到一種可持續(xù)性解決方案。
花旗銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家沈明高在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，地方政府債務(wù)有解決空間，關(guān)鍵是怎么解決，如果只是像以往四個省市一樣象征性發(fā)債，對緩解地方債務(wù)幫助不是很大。“試點多幾個少幾個不重要，試點關(guān)鍵作用是摸出一套制度來，最后變得可復(fù)制可推廣，這個很重要。”
對于地方政府目前融資模式，有業(yè)內(nèi)人士指出，由于中國目前法律不允許地方政府自行通過“正門”直接發(fā)債，卻默認(rèn)地方政府通過融資平臺公司用不規(guī)范、不透明、成本高的方式走“后門”大肆舉債，這讓預(yù)算法形同虛設(shè)，相關(guān)風(fēng)險得不到有效防范，地方政府債務(wù)管理因此實際處于被動失控的局面。因此，修訂預(yù)算法允許地方政府合法地借債已勢在必行。
我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
金融專家趙慶明此前在接受記者采訪時稱，目前解決政府債務(wù)危機最迫切辦法就是修改預(yù)算法，允許地方政府發(fā)行市政債，資金專門用于基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品，但前提是地方政府財政預(yù)算必須由地方人大主導(dǎo)，最終實現(xiàn)科學(xué)決策，高效執(zhí)行和嚴(yán)格監(jiān)管，防止地方政府亂花錢。
“地方政府目前面臨問題是，要么繼續(xù)想盡各種辦法以各種成本融資，位置好還能賣地，要么馬上面臨資金枯竭。”在沈明高看來，地方政府債務(wù)問題需要找到一個可持續(xù)解決方案，首先要弄清地方政府有多少債務(wù)，提高透明度，使資產(chǎn)負債表經(jīng)得起檢驗。而在有了真實資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)之后，才能判斷地方政府發(fā)債是否可持續(xù)和債務(wù)上限。此外，地方政府不應(yīng)寅吃卯糧，要合理安排資金使用。“要有約束機制，有兩種，一種是地方人大約束，第二種是中央政府或市場約束。”
業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府自行發(fā)債是一個新的機制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)范的地方融資平臺的隱性負債，這個機制應(yīng)該有一套制度和規(guī)則，一定要更清晰、透明地按照規(guī)則接受應(yīng)有的約束，走全套的程序，實行全程的監(jiān)督。