8月1日，“營(yíng)改增”將在全國(guó)鋪開，加之經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后財(cái)政收入低位增長(zhǎng)將成為常態(tài)，盡快構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)力分配框架就自然成為財(cái)稅體制改革最緊迫的任務(wù)。
但是，現(xiàn)在出現(xiàn)一種普遍的傾向，就是把目前財(cái)政體制中出現(xiàn)的一切矛盾都?xì)w結(jié)為“中央財(cái)權(quán)太大，而地方財(cái)權(quán)太小”，從而把“事權(quán)上收、財(cái)權(quán)下放”作為解決問題的最佳方案，這種方案的核心就是“爭(zhēng)財(cái)”。
筆者不是太贊成這種觀點(diǎn)，因?yàn)橹醒胴?cái)權(quán)大并不一定就不好。2011年，中央本級(jí)收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比重為49.4%，而實(shí)行分稅制改革前的1993年這一比例為22%。按照上述觀點(diǎn)，1993年的中央財(cái)權(quán)比現(xiàn)在小得多，那分稅制以前的財(cái)稅分配體制比現(xiàn)在還好？這顯然是說不通的。1994年實(shí)行分稅制的本意是按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍，至于中央支出和地方支出的比例分配多少最合適，不管在理論上還是在世界各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐上并沒有定論。但是，由于在中國(guó)行政體制下，下級(jí)政府跟上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)時(shí)往往處于被動(dòng)地位，結(jié)果近些年事權(quán)不斷下放而財(cái)權(quán)不斷上移，從而導(dǎo)致財(cái)力收入增長(zhǎng)跟不上事權(quán)支出加大的步伐，進(jìn)而衍生出“縣鄉(xiāng)財(cái)政困難”和“土地財(cái)政依賴”等常見問題。因此，問題的關(guān)鍵，不是地方政府財(cái)力太小，而是財(cái)權(quán)與事權(quán)沒有匹配好。所以，今后改革的大方向應(yīng)該是先捋清事權(quán)，再來看財(cái)權(quán)分配，而不是一味地只盯著財(cái)權(quán)不放。
事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配主要分成兩個(gè)部分：中央與省級(jí)政府的匹配以及省級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)之間的匹配。
先看中央與省級(jí)政府的匹配。2011年，中央本級(jí)收入5.13萬億元，占全國(guó)公共財(cái)政收入的49.4%，而中央本級(jí)支出1.65億元，只占全國(guó)公共財(cái)政支出的15.1%，其他的34.3%都以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的方式轉(zhuǎn)身補(bǔ)助給了地方政府。如果把中央本級(jí)收入占比過高等同于中央支出占比過高，進(jìn)而認(rèn)為中央財(cái)權(quán)太大，這顯然是冤枉了中央政府。那為什么大家還有意見呢？問題就出在那34.3%的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力最終雖然都被地方政府支出了，但財(cái)力的分配權(quán)(特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán))都攥在了中央各部委的手里。“跑部錢進(jìn)”、專項(xiàng)資金“戴帽下?lián)堋币约耙蟮胤劫Y金配套的附加條件，不僅滋生了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，還從另一個(gè)側(cè)面加大了地方配套資金支出的壓力。
因此，根本的解決辦法除進(jìn)一步減少專項(xiàng)支出的比例外，還是要先理清中央與地方的事權(quán)。現(xiàn)在，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障的相當(dāng)一大部分支出還都是由地方政府負(fù)擔(dān)的。這些具有較大正外部性的基本公共服務(wù)如果由地方承擔(dān)，會(huì)帶來兩個(gè)明顯問題：一是不利于人口流動(dòng)，導(dǎo)致異地教育、異地醫(yī)療、異地養(yǎng)老保障等問題不太好解決；二是有礙于基本公共服務(wù)的均等化實(shí)現(xiàn)。
所以，相比財(cái)力下放，這些事權(quán)的上移才是更合理的解決方案。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府雖然掌握了60%的財(cái)力，但美國(guó)聯(lián)邦政府的公務(wù)員人數(shù)占到全國(guó)公務(wù)員總?cè)藬?shù)的1/3，凡屬于聯(lián)邦政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，不需要地方政府插手，自己全干了，地方政府只要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的基本公共設(shè)施、治安、垃圾處理等簡(jiǎn)單事務(wù)就行。