●統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。
●統(tǒng)籌基金管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。
●當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養(yǎng)老保險這一事權。
●在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。
日前，有媒體報道，中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設計已經(jīng)啟動。其中一項重要內(nèi)容就是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級。
統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。比如，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度的財務差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼已累計高達1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計余額的2/3。此外，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運營。而2010和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養(yǎng)老金嚴重縮水。
近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險法》實施兩周年之際，接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪，他表示，雖然媒體報道中說我國已實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而實際上，這種省級統(tǒng)籌并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。雖然有了社保卡，但還無法真正和徹底解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是，22年過去了，真正的省級統(tǒng)籌依然沒有實現(xiàn)，更不要說實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。
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政府目標是實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌 |
《經(jīng)濟參考報》：我們注意到，近來文件的表述是“實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而《社會保險法》規(guī)定的是“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。一字之差，有何區(qū)別？
鄭秉文：我們先辨析一下這幾個概念。《社會保險法》中類似的概念還有“基本養(yǎng)老保險”、“基本養(yǎng)老保險基金”、“基本養(yǎng)老金”。實質(zhì)上，這三個詞指的是同一個大的概念，也就是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度；它是相對于補充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)、個人養(yǎng)老金(商業(yè)養(yǎng)老保險)而言的，是中國養(yǎng)老保險體系中的第一支柱，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個部分組成。相對于繳費而言，單位繳納的20%進入了統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個人繳費8%計入了個人賬戶部分。
在日常生活中，人們常常把“統(tǒng)賬結合”這個基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌部分稱之為“基礎養(yǎng)老金”。因此，基本養(yǎng)老金與基礎養(yǎng)老金是不一樣的：基本養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結合”制度的整體，而基礎養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結合”中的社會統(tǒng)籌部分，即單位繳費的部分。
你說的這個變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實是指基礎養(yǎng)老金，而不是基本養(yǎng)老金。例如，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年2月國務院批轉發(fā)改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，‘十二五’期末實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年5月國務院同意發(fā)改委制定的《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》的表述是：“研究制定基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”。但是，兩三年前，我們在規(guī)范性文件或在立法中說的是基本養(yǎng)老金而不是基礎養(yǎng)老金，比如，《社會保險法》的表述是：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。”
目前，有關部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統(tǒng)賬結合”的制度拆分開來，單獨提出實行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實際上，基礎養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)提高統(tǒng)籌層次的難度遠遠大于個人賬戶。
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提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次面臨多重困難 |
《經(jīng)濟參考報》：是不是因為基礎養(yǎng)老金容易實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而賬戶養(yǎng)老金很難提高統(tǒng)籌層次，所以，采取先易后難，最后再提高賬戶養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次？
鄭秉文：個人賬戶資產(chǎn)的管理不存在任何提高統(tǒng)籌管理層次的障礙，因為它是產(chǎn)權明確的資產(chǎn)，帶有鮮明的私有財產(chǎn)性質(zhì)；而統(tǒng)籌基金則不同，這個資產(chǎn)池的財產(chǎn)屬性存在兩面性，既不得用于他處、只能用于養(yǎng)老，帶有明確的“專屬性”，但又沒有量化到參保人個人賬戶里面，不具有“私有性”，這筆資產(chǎn)是一個“公共池塘”，共同屬于參保人這個群體，但卻沒有明確劃分哪個人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質(zhì)。同時，由于這個資產(chǎn)池是地方政府支撐養(yǎng)老保險制度的載體，因此也就成為政府博弈的主要對象。
公共池塘是一個資源系統(tǒng)，“公共池塘資源”的治理也是一個世界性的難題，因為這個資源系統(tǒng)既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同時具有競爭性，所以，它存在著搭便車的誘惑，存在道德風險。公共池塘資源理論的創(chuàng)始人是2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的，是相當稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來傷害其他人。
由于賬戶資產(chǎn)的產(chǎn)權邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個層級，它涉及的只是一個利益博弈問題，而不存在統(tǒng)籌層次的問題，不會產(chǎn)生道德風險和搭便車；但是，統(tǒng)籌基金則不同了，它的管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。
《經(jīng)濟參考報》： “公共池塘資源”是一個理論體系，您是在用這個工具來解釋社會統(tǒng)籌部分難以提高統(tǒng)籌層次的基本原因？
鄭秉文：是的。如果用這個理論體系來分析，我們就會看到，賬戶養(yǎng)老金容易提高管理層次(統(tǒng)籌層次)，而統(tǒng)籌基金則不容易提高統(tǒng)籌層次。
之所以沒說提高賬戶基金的統(tǒng)籌層次，而只說提高統(tǒng)籌基金的統(tǒng)籌層次，我猜測，大概有三個可能性：第一，由于個人賬戶基金容易提高管理層級，個人賬戶資產(chǎn)不存在統(tǒng)籌問題，它類似于銀行存款，幾乎與地方責任和地方利益完全脫鉤。它不是一個公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次，既無道德風險，又無搭便車現(xiàn)象，提高它的管理層次不成問題。第二，因為基礎養(yǎng)老金受到地方財政體制制約，存在著中央、地方在基本養(yǎng)老保險制度上的事權、財權的分割問題，統(tǒng)籌到哪個層級，哪一級政府就要為這個池塘資源負責籌資，單獨提出基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次問題，目的就是打破央、地的利益格局。第三，當前，個人賬戶大部分是空帳，目前已達2萬幾千億元，提高到哪個層級，就由哪個層級承擔起買單的責任，比如，提高到省級統(tǒng)籌，省里擔心完全由省里承擔；一旦實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央政府擔心做實賬戶的責任完全由中央政府單獨買單。而統(tǒng)籌層次越低，潛在的買單責任人就越多，幾乎每一級都有責任，所以，《社會保險法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持”。“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼”。如果“統(tǒng)賬結合”的制度全部真正地實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌或實現(xiàn)了全國水平的統(tǒng)籌，繳費你收走了，憑什么讓縣級財政給予補貼？那就是財權與事權不匹配。
我認為，正是基于上述三個可能性，在目前表述中，提高全國統(tǒng)籌時將原來說的基本養(yǎng)老金換成目前的基礎養(yǎng)老金。
當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養(yǎng)老保險這一事權，上一級政府存在著向下一級政府推諉的傾向，因為財權并不十分清晰。
《經(jīng)濟參考報》：最近公布的人力資源和社會保障統(tǒng)計公報說，全國做實個人賬戶的資金增加到3396億元，但按照您所說，空賬占絕對統(tǒng)治地位，早就超過2萬億元。那么，空賬是不是影響提升統(tǒng)籌層次的原因？
鄭秉文：從純粹的制度設計來看，不管是空賬還是實賬，其管理層級是不受影響的。比如，實行名義賬戶制的7個國家，其管理層級都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是說，個人賬戶里不管有沒有錢都可以提升統(tǒng)籌層次。對中國而言，空賬可近似看作名義賬戶，職工退休之后根據(jù)賬戶的記賬額來計發(fā)工資，最后由制度來進行兜底。
空賬與實賬最大的區(qū)別有兩個。第一，對空帳而言，大家不愿意去接手，因為怕有一天讓它去做實，要承擔責任，所以，在政府管理的層級上，空賬不好“轉手”，一旦做實就不存在這個問題了。但是，如果明確我們的制度設計就是名義賬戶(NDC)，那也不存在這個問題了。第二，實賬集中到中央之后可以進行有效市場投資，以保值增值，國家要負起這個責任來，而名義賬戶下形成的資產(chǎn)是名義資產(chǎn)，雖然它也是一種資產(chǎn)，但并不是真金白銀，所以不必用于市場投資和市場交易，這就省去了投資體制的建設問題。
《經(jīng)濟參考報》：您一直推崇名義賬戶制，但有人說，名義賬戶制是虛的，沒有形成積累，不利于應對老齡化，您怎么看？
鄭秉文：雖然實賬積累是真金白銀，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶制沒有真金白銀，也是代際贍養(yǎng)，不利于應對老齡化，但是，這種制度把收入和支出緊密聯(lián)系起來，實現(xiàn)了資產(chǎn)與債務的平衡，也是一個較為理想的制度，起碼比純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付要更有可持續(xù)性。
在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。
由于轉型成本一直沒有解決，個人賬戶的資金不得不優(yōu)先用于發(fā)放已退休人員的養(yǎng)老金，這是大局。同時，今后做實空帳對政府來說也是一種債務，管理層次一旦提高到國家水平，也就意味著債務上移，所以，上一級政府當然不愿意獨自承擔這一責任，從而也導致統(tǒng)籌層次難以提升。如果維持目前的縣市級的賬戶基金管理水平，它的所有上一級政府(地級、省級和中央政府)將站在隨時予以“資助”的戰(zhàn)略高地，在道義上也處于“君臨天下”的地位，三級政府可以合力承擔；但一旦實現(xiàn)了中央政府的管理層級，都拿到中央政府手里，省、市、縣級的財政憑什么還承擔做實賬戶的義務？事實上，十幾年來，做實個人賬戶試點的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史，他們在財政補貼上一直處于討價還價狀態(tài)，且東中部地區(qū)的政策也不一樣，也存在著博弈問題。
我猜想，做實賬戶的原因和成分也可能大一些，于是，現(xiàn)在官方的提法就變?yōu)椤皩崿F(xiàn)統(tǒng)籌養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而不是基本養(yǎng)老金了。
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全國尚有17個省份未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌 |
《經(jīng)濟參考報》：前不久公布的統(tǒng)計公報說，“全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度”。但按照您的分析，目前只有極少數(shù)省份建立了真正的省級統(tǒng)籌。那么，判斷是否已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的標準是什么？
鄭秉文：現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的諸多問題，歸根到底是由于統(tǒng)籌層次太低。學術界對此的看法比較一致。中央政府和各級政府的歷次文件也多次提及要提高統(tǒng)籌層次，要實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。但事實上，政府是分層級的，每個層級的壓力是不同的，態(tài)度也不完全相近。對“下級政府”而言，“上級政府”并沒有提高統(tǒng)籌層次的真正動力。
2007年，原勞動保障部會同財政部聯(lián)合發(fā)布了一個3號文《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關問題的通知》，具體提出了實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的六個條件，包括實行統(tǒng)一費率、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一編制基金預算、統(tǒng)一全省的經(jīng)辦業(yè)務流程等，規(guī)定基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法由省級人民政府下發(fā)文件實施。大約在2009年，全國各省均宣布實現(xiàn)了六條標準，建立了省級統(tǒng)籌制度。
如果按照這六條標準來衡量，各省已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。但問題是，這六條標準中恰恰缺少最重要的一條，即資金收支的管理標準，沒有規(guī)定大收大支的標準，所以國內(nèi)外學術界都不把它看做是實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。
國際和國內(nèi)學術界公認的統(tǒng)籌標準包括養(yǎng)老保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑的層級，如果集中在省一級，用通俗的話來說就是錢集中在省里，就意味著實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，那時就真的實現(xiàn)了省一級的大收大支，收支兩條線。換言之，資金流在哪一級管理，就實現(xiàn)了哪一級統(tǒng)籌。
即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統(tǒng)籌，也有很多省份沒有真正做到。例如，去年國家審計署進行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結果顯示，即使依據(jù)這六條標準，仍然有17個省沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。目前，確定已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份包括北京，上海，天津，陜西。陜西的情況較為特殊，它現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次早年在建立整個制度的時候，就一步到位地定為省級統(tǒng)籌了。