專家稱試點(diǎn)目標(biāo)直指“合理放開(kāi)部分集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)”
在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的大背景下，土地制度改革被認(rèn)為是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突破口。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，國(guó)土部已經(jīng)考慮在加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度的前提下，逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
國(guó)土部日前召開(kāi)內(nèi)部研討會(huì)，研究新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革。與會(huì)人士表示，由于我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn)。“其結(jié)果是，城市建設(shè)用地日漸短缺的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。”
“因此，積極探索城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的路徑，宅基地、集體建設(shè)用地都是今后改革的重點(diǎn)。”上述人士認(rèn)為，農(nóng)村的宅基地管理應(yīng)有所調(diào)整，或可考慮先占后銷。
事實(shí)上，雖然國(guó)土部對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)未明確下達(dá)文件或進(jìn)行審批，但除重慶、成都兩大“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”外，浙江、安徽、廣東等地也已開(kāi)始著手進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。
據(jù)了解，探索建立宅基地流轉(zhuǎn)制度，真正體現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是浙皖粵三地的試點(diǎn)目標(biāo)。其中，確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于進(jìn)行抵押貸款，使宅基地用益物權(quán)得以體現(xiàn)，是三地方案的共通點(diǎn)。
此外，廣東省部分地區(qū)試點(diǎn)，則更進(jìn)一步進(jìn)行宅基地分配制度改革探索。以佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)試點(diǎn)的“一戶一宅”為例，按照到某一時(shí)點(diǎn)的實(shí)有人口數(shù)量，一次性下達(dá)村民住宅建設(shè)用地指標(biāo)，將宅基地進(jìn)行固化，并逐年安排建設(shè)。指標(biāo)使用完畢，不再審批單家獨(dú)院式村民住宅用地。也就是說(shuō)，通過(guò)由政府一次性提供一定批量的宅基地，把未來(lái)可能發(fā)生的、零星且難以管控的農(nóng)民住宅用地需求納入政府用地規(guī)劃統(tǒng)一管理。
需注意的是，村民固化宅基地的獲得并非完全免費(fèi)，例如順德區(qū)北滘鎮(zhèn)碧江社區(qū)就必須一次性繳納3萬(wàn)元，包括土地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置補(bǔ)助費(fèi)等，才能獲得80平方米固化宅基地。而這些費(fèi)用統(tǒng)一返還村集體，用于固化宅基地區(qū)域的水路管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。此外，對(duì)于新分宅基地后不打算建房者，順德區(qū)還允許儲(chǔ)備部門或集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一作價(jià)收購(gòu)，也允許村民間協(xié)議轉(zhuǎn)讓。
浙江的宅基地改革試點(diǎn)方案則更為全面。已上報(bào)國(guó)土部的試點(diǎn)方案顯示，在土地完成確權(quán)的背景下，將借鑒重慶“地票”制度，將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”，通過(guò)權(quán)票交易、流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地自由、有償退出，顯化農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。與此同時(shí)，逐步探索在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界，在全縣農(nóng)業(yè)人口范圍內(nèi)進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。
值得注意的是，廣東省也有意放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)。《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》顯示，廣東今后將建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，解除農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的后顧之憂。
國(guó)家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃研究部主任文輝在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，由于規(guī)劃缺失，管理不規(guī)范，我國(guó)土地利用率較差，而農(nóng)村集體建設(shè)用地利用率更差，造成一方面部分用地閑置，另一方面耕地保護(hù)紅線屢屢被突破。“只有加快土地制度改革，才能解決現(xiàn)階段城市建設(shè)用地缺乏造成地價(jià)高企，集體建設(shè)用地閑置荒廢導(dǎo)致應(yīng)有價(jià)值得不到體現(xiàn)的現(xiàn)象。”
現(xiàn)實(shí)情況是，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地遭到兩頭擠壓——城市擴(kuò)張占用耕地資源，農(nóng)民建房筑院占用大量耕地。從耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地來(lái)看，農(nóng)村宅基地改革迫在眉睫。
另一方面，農(nóng)民外出務(wù)工，房子常年閑置；又因收入微薄，在城市難以落戶，只能租住城郊或地下室等環(huán)境較差的住所。因此，亟待建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，使農(nóng)民在農(nóng)村的承包地、宅基地、社員權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益顯化，變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn)，讓部分想離開(kāi)的農(nóng)民帶著“變現(xiàn)宅基地”進(jìn)城。
但值得注意的是，農(nóng)村集體建設(shè)用地在我國(guó)現(xiàn)行法律范圍內(nèi)并不允許出讓或轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地管理法第63條就明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
對(duì)此，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)土資源部法律中心顧問(wèn)楊重光對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，土地制度改革創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化必經(jīng)階段，從根本上說(shuō)，雖然集體建設(shè)用地與國(guó)有用地有差別，但從法律上雙方都有收益權(quán)，是平等的。因此，同地同權(quán)同價(jià)是未來(lái)集體建設(shè)用地的發(fā)展方向。“而體現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)的手段，便是合理放開(kāi)部分集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)。”
楊重光指出，放開(kāi)集體建設(shè)用地自有流轉(zhuǎn)的最大瓶頸是法律紅線，而試點(diǎn)便是踩著“紅線”實(shí)驗(yàn)，對(duì)突破現(xiàn)有體制進(jìn)行探索。他認(rèn)為，在加速地方試點(diǎn)工作的同時(shí)，應(yīng)考慮制度的頂層設(shè)計(jì)。