“這是一場(chǎng)靜水深流型的改革。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院MPA教育中心執(zhí)行副主任、民間組織與公共治理研究中心秘書(shū)長(zhǎng)蔡禮強(qiáng)這樣評(píng)價(jià)本輪國(guó)務(wù)院行政審批制度改革。
4月24日和5月6日，國(guó)務(wù)院分別決定取消和下放了71項(xiàng)和62項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。5月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)再次就行政審批制度改革作動(dòng)員。這意味著，新一屆政府成立兩個(gè)多月以來(lái)，已經(jīng)3次提到行政放權(quán)，133項(xiàng)審批事項(xiàng)將被“松綁”。
“改革開(kāi)放后，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)歷了6輪‘大動(dòng)作’。本輪改革可謂抓住政府職能轉(zhuǎn)變的‘牛鼻子’，因?yàn)樾姓䦟徟鷻?quán)是政府部門(mén)最具‘含金量’的權(quán)力。”在蔡禮強(qiáng)看來(lái)，本輪機(jī)構(gòu)調(diào)整的部門(mén)數(shù)量不大，卻堪稱(chēng)我國(guó)走向“有限政府”的一場(chǎng)深刻自我革命。
靜水深流型的改革意味著任務(wù)艱巨，“暗礁”潛伏。蔡禮強(qiáng)提示，除了嚴(yán)防利益格局成為改革“絆腳石”外，3種情況最值得改革者警惕：行政審批權(quán)“明放暗不放”、改革避重就輕和官辦協(xié)會(huì)擔(dān)當(dāng)“二政府”。
釜底抽薪的反腐舉措
5月13日，李克強(qiáng)總理在動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作時(shí)，把“行政審批制度改革”放到了轉(zhuǎn)變政府職能“突破口”的位置。“轉(zhuǎn)變政府職能，是在當(dāng)前形勢(shì)下穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措。”“行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招。”在13日全國(guó)電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對(duì)這一改革舉措的地位，作出了清晰界定。
簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新和改善政府管理——以這兩大內(nèi)容為主體的行政審批制度改革，儼然成為新一屆政府開(kāi)局的核心內(nèi)容。
“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹……以往6次的改革經(jīng)驗(yàn)提示：‘就機(jī)構(gòu)改機(jī)構(gòu)’只能解決表面問(wèn)題，政府職能轉(zhuǎn)變才是機(jī)構(gòu)改革的核心問(wèn)題。”蔡禮強(qiáng)說(shuō)。
他用“思路明晰、方向正確、力度和決心大”來(lái)形容本輪機(jī)構(gòu)改革給他的印象：“本輪改革的與眾不同之處在于——職能轉(zhuǎn)變這條主線非常明確，被中央牢牢抓住。”
對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)于寧曾這樣表示：目前政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會(huì)職能轉(zhuǎn)變剛剛起步，一些部門(mén)仍舊習(xí)慣以傳統(tǒng)手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)，導(dǎo)致定位不準(zhǔn)、越位、缺位，“這些問(wèn)題都有待新一輪改革解決”。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來(lái)，把行政審批制度改革被作為突破口，是實(shí)現(xiàn)“有限政府”的必經(jīng)之路。
王錫鋅這樣形容他眼中的“有限政府”：“就像我們的肺，當(dāng)你感受不到它的存在的時(shí)候，才是正常的，當(dāng)你呼吸有困難的時(shí)候，那可能是出了問(wèn)題的。”在他看來(lái)，類(lèi)似“生個(gè)孩子都要準(zhǔn)生證”背后的公章叢生現(xiàn)象，就是當(dāng)前政府職能設(shè)置不盡合理的一面鏡子，“如果沒(méi)有對(duì)這些職能進(jìn)行正確界定，任何機(jī)構(gòu)調(diào)整都是瞎折騰。”
“合理界定政府職能要求‘放權(quán)’和‘限權(quán)’，而政府權(quán)力配置背后深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是行政審批權(quán)。”蔡禮強(qiáng)分析，通過(guò)掌握大量的審批權(quán)，政府部門(mén)便將資源配置的權(quán)力牢牢握在手里，最終導(dǎo)致“跑部錢(qián)進(jìn)”等官場(chǎng)亂象。
此外，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為行政審批權(quán)也是政府吃拿卡要的癥結(jié)所在。“過(guò)多的行政審批，壓縮了市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的空間，限制了市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用和社會(huì)力量在社會(huì)事務(wù)管理中的作用，也降低了政府的行政效率，為部門(mén)政府官員尋租和腐敗提供了借口和便利。”
因此，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為，行政審批權(quán)改革，對(duì)反腐也是一記“釜底抽薪”之舉。“這項(xiàng)改革是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，取消部分行政審批權(quán)，恰恰把腐敗的根和土壤給鏟除了，比單純‘加強(qiáng)監(jiān)管’要有力得多。”
3塊改革“暗礁”要警惕
“改革過(guò)程中的挑戰(zhàn)很多，因?yàn)檫@場(chǎng)改革涉及的就是背后的利益配置問(wèn)題。實(shí)施起來(lái)可能阻力重重，并伴隨諸多怪相。”蔡禮強(qiáng)提示，因利益格局“絆腳”而功敗垂成的改革，歷史上并不鮮見(jiàn)。
他告訴中國(guó)青年報(bào)記者，審批制度改革的過(guò)程中，有3塊“暗礁”最需要警惕：
一是“明放暗不放”。比如把審批制改為備案制、核準(zhǔn)制等，但實(shí)質(zhì)上，還是等同于變相的審批。
二是避重就輕。把不太重要、不太關(guān)鍵的審批權(quán)下放，但仍把一些項(xiàng)目審批、投資審批、資質(zhì)審批等關(guān)鍵審批權(quán)，牢牢抓在手里。
“操作中，一些部門(mén)可能把那些含金量比較大的審批項(xiàng)目、可以帶來(lái)重大尋租空間和尋租機(jī)會(huì)的項(xiàng)目，通過(guò)隱藏、移花接木的方式保留下來(lái)。而把一些在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)失效的審判項(xiàng)目，上報(bào)取消。”蔡禮強(qiáng)稱(chēng)，改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)警惕一些部門(mén)這樣“蒙混過(guò)關(guān)”。
三是把審批權(quán)轉(zhuǎn)移給一些官辦協(xié)會(huì)手中，讓沒(méi)有獨(dú)立性的官辦協(xié)會(huì)發(fā)揮“二政府”作用，但審批權(quán)還是“遙控”在政府手上。
“很多社團(tuán)組織與政府機(jī)構(gòu)是依附關(guān)系，和主管部門(mén)是一套人馬、兩個(gè)牌子，獨(dú)立性不夠。”蔡禮強(qiáng)說(shuō)，若政府主管部門(mén)將審批職能轉(zhuǎn)移給這些社會(huì)組織，實(shí)質(zhì)上是“放手但不脫手”，無(wú)益于改革的推進(jìn)。
如何繞過(guò)這3塊暗礁？李克強(qiáng)總理13日已開(kāi)出了一個(gè)藥方：監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。
李克強(qiáng)總理表示，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕已經(jīng)拉開(kāi)。要嚴(yán)格落實(shí)任務(wù)和責(zé)任，對(duì)工作不力的進(jìn)行問(wèn)責(zé)。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核，建立長(zhǎng)效機(jī)制。改革要公開(kāi)透明，把取消、下放和保留的行政審批事項(xiàng)，依法及時(shí)向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督。
建立“動(dòng)態(tài)清理”審批項(xiàng)目機(jī)制
專(zhuān)家則建議從更多制度細(xì)節(jié)上“做文章”。蔡禮強(qiáng)建議，政府可以考慮建立一套動(dòng)態(tài)清理審批項(xiàng)目的機(jī)制，以破除部分部門(mén)以種種形式保留和擴(kuò)大審批權(quán)等現(xiàn)象。
“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，行政審批權(quán)必須在《行政許可法》的框架內(nèi)運(yùn)行。但現(xiàn)存的很多行政許可項(xiàng)目，僅依據(jù)部門(mén)‘紅頭文件’就實(shí)行，導(dǎo)致亂象叢生。”
他認(rèn)為，對(duì)各個(gè)部門(mén)已經(jīng)掌握的行政審批權(quán)，中央應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行“動(dòng)態(tài)清理”：“即要求各部門(mén)明確列出審批事項(xiàng)的依據(jù)，對(duì)某項(xiàng)審批權(quán)的合法性、必要性和合理性，都進(jìn)行充分地論證和評(píng)估。如果不符合保留條件，就堅(jiān)決取締。”
對(duì)于尚未出臺(tái)的行政許可事項(xiàng)，蔡禮強(qiáng)也建議引入“事前評(píng)估機(jī)制”。
“政府要公布行政許可的目錄，接受公眾監(jiān)督，并論證其合法性、必要性和合理性。”他表示，此外，政府也需給出其他兩方面評(píng)估：“首先是成本效益評(píng)估，要考慮該審批事項(xiàng)是否會(huì)給社會(huì)和市場(chǎng)帶來(lái)更大的成本；第二是創(chuàng)造力影響評(píng)估，即一個(gè)項(xiàng)目審批如果扼殺了社會(huì)和市場(chǎng)的創(chuàng)造力、抑制了活力，會(huì)帶來(lái)副作用，就不宜出臺(tái)。”
5月16日，中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人在針對(duì)國(guó)務(wù)院取消和下放第一批行政審批等事項(xiàng)的相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)，所開(kāi)出的藥方就與上述思路“不謀而合”。中央編辦等部委提出，為破除三塊改革暗礁，需嚴(yán)格控制新設(shè)行政審批、切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。“按照行政許可法規(guī)定，規(guī)范行政審批的設(shè)定和實(shí)施，今后一般不新設(shè)許可。抓緊出臺(tái)嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的具體措施、規(guī)范非許可審批項(xiàng)目設(shè)定和實(shí)施的具體辦法，從根本上防止行政審批邊減邊增，確保行政審批事項(xiàng)不反彈。”
此外，對(duì)“備案變審批”等“明放暗不放”行為，相關(guān)部門(mén)也有充分預(yù)判。比如中央編辦等部委提出，備案制的具體實(shí)施辦法由省級(jí)人民政府自行制定。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在備案制辦法中對(duì)備案的方式、內(nèi)容、時(shí)限等作出明確規(guī)定，防止以備案的名義變相審批。
此外，國(guó)務(wù)院辦公廳將對(duì)各部門(mén)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解，適時(shí)組織專(zhuān)項(xiàng)督促檢查。對(duì)不認(rèn)真落實(shí)決定，和違反決定繼續(xù)審批或變相審批等問(wèn)題，將督促整改。
需要一批“接得住”的社會(huì)組織
為了防止官辦協(xié)會(huì)充當(dāng)“二政府”，培育一支獨(dú)立性強(qiáng)、門(mén)類(lèi)齊全、功能強(qiáng)大的社會(huì)組織，也被受訪專(zhuān)家列為重點(diǎn)。
“轉(zhuǎn)變政府職能包括兩方面的內(nèi)容：一是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)能做的，政府就不要去管；二是理順政府與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)能自治的，政府就不用插手。”王錫鋅告訴中國(guó)青年報(bào)記者，在他看來(lái)，政府職能改革應(yīng)該遵循“必要”和“適宜”原則：“當(dāng)政府保留了最重要的公共服務(wù)職能，下放了部分微觀管理權(quán)后，要使這場(chǎng)職能轉(zhuǎn)變能‘轉(zhuǎn)得出去’，就必須有一支能‘接得住’的社會(huì)組織。”
對(duì)中國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)育狀況，北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授并不樂(lè)觀。“只有社會(huì)組織的自治能力、自我管理得到了充分發(fā)育，政府職能轉(zhuǎn)變才有成長(zhǎng)空間。”他說(shuō)，而目前無(wú)論獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)力還是管理水平，中國(guó)的社會(huì)組織均難以獨(dú)當(dāng)一面。
為此，蔡禮強(qiáng)給社會(huì)組織的建議是：取消雙層管理方式，并適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
“對(duì)于官辦社團(tuán)，第一步要做的是‘政社分開(kāi)’：切斷社團(tuán)和主管部門(mén)的依附關(guān)系，取消登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位這一雙層管理方式。在人員、場(chǎng)地、資源等方面與政府‘脫鉤’，讓它們有自主運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的能力。”
社會(huì)組織的雙層管理束縛，在今年3月已經(jīng)“松動(dòng)”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施任務(wù)分工的通知》明確提出：對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，實(shí)行民政部門(mén)直接登記制度，而不再需要主管部門(mén)。
此外，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷性，也需要改革來(lái)打破。“2012年，廣東省已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會(huì)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消了‘一業(yè)一會(huì)’的固有限制。”他說(shuō)，“我們?cè)谂ζ瞥w制性障礙，努力使行業(yè)協(xié)會(huì)變得有活力、有自立性，促使不同協(xié)會(huì)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，靠良好治理能力、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、有效管理來(lái)獲得發(fā)展空間。”
本輪行政審批制度改革多從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域切入，但處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，是此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的又一主攻方向。
早在2012年10月，中國(guó)政府網(wǎng)公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》就作出了如下表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。”
5月16日，中央編辦、發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)已明確，這一批取消和下放133項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)是一個(gè)開(kāi)始，正在抓緊研究提出下一批取消和下放行政審批等事項(xiàng)的意見(jiàn)。
“相關(guān)牽頭部門(mén)將堅(jiān)持不懈全力推進(jìn)這項(xiàng)工作，成熟一批、出臺(tái)一批。取消和下放的重點(diǎn)，將繼續(xù)聚焦在群眾和企業(yè)反映多、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、增加企業(yè)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的行政審批事項(xiàng)上。”
“政府的第一個(gè)任務(wù)是持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從如何健全和完善經(jīng)濟(jì)制度‘入手’是可行的。而與此同時(shí)，我們的社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，教育、衛(wèi)生、科技領(lǐng)域同樣亟待改革。”蔡禮強(qiáng)預(yù)計(jì)，改革將會(huì)非常艱巨，“但從李克強(qiáng)總理的表態(tài)中，我相信本屆政府將會(huì)打好這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。”