自2008年底《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》下發(fā)以來，各級(jí)財(cái)政部門加大資金投入力度，2009—2011年，全國財(cái)政住房保障支出累計(jì)達(dá)8003億元，年均增長45.6%。
財(cái)政資金帶動(dòng)其他資金支持我國保障性住房建設(shè)，取得歷史性成就，在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展、改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房條件等方面發(fā)揮了重大而積極的作用。保障性住房被正式納入政府公共服務(wù)職責(zé)范圍，各地均列為政府工作的重要內(nèi)容，住房供給呈現(xiàn)“市場(chǎng)軌”與“保障軌”協(xié)調(diào)并行的新格局。中央和地方有關(guān)部門相繼制定一系列法規(guī)規(guī)章制度和實(shí)施辦法，各職能部門分工明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制在磨合中日臻完善。符合國情的保障房體系正在建立，一些發(fā)展中的問題也需要在發(fā)展中逐步解決。
針對(duì)目前我國保障房體系還存在的問題，我們特提出明確保障性住房主要形態(tài)、引導(dǎo)多方參與、健全準(zhǔn)入與退出機(jī)制、將保障性住房建設(shè)與城鎮(zhèn)化趨勢(shì)緊密結(jié)合等政策建議。
目前我國保障房體系存在的主要問題
保障性住房房源籌集方式單一，主要是政府自建并存在易產(chǎn)生扭曲的模糊概念
目前我國保障性住房的房源籌集方式偏于單一，主要由政府主導(dǎo)自建各形態(tài)保障性住房，財(cái)政支出壓力大，加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)財(cái)政部科研所的計(jì)算，目前我國在保障性住房方面的財(cái)政支出占GDP的比重、占總財(cái)政支出的比重，均高于發(fā)達(dá)國家，也高于發(fā)展中國家。同時(shí)，保障房供給中還包括“限價(jià)商品房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”等概念模糊、極易產(chǎn)生扭曲和設(shè)租尋租行為的品種，會(huì)增加公共資源誤配置的發(fā)生率。
各地保障性住房的任務(wù)分配和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過于劃一，導(dǎo)致房源不足與過量配置并存
目前，我國保障性住房建設(shè)任務(wù)采取中央定規(guī)模、然后層層向下分解的模式，沒有充分考慮地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和對(duì)保障性住房的需求差異，形成最需要保障性住房的一些城市建設(shè)規(guī)模和可供房源不足、而不太需要保障性住房的城市有過量配置。而且，保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定，沒有充分考慮不同地區(qū)人們的居住習(xí)慣和居住要求，搞“一刀切”，也導(dǎo)致有些地方(特別是縣級(jí)城市)保障性住房適應(yīng)性不足和閑置。
分配環(huán)節(jié)政策執(zhí)行出現(xiàn)異化，容易滋生不公與腐敗
對(duì)于保障性住房保障對(duì)象的確定，多采用收入標(biāo)準(zhǔn)和住房面積標(biāo)準(zhǔn)。但目前我國尚未形成完整的國民收入統(tǒng)計(jì)和住房統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，往往不能為確定保障對(duì)象提供有力數(shù)據(jù)支撐。在實(shí)際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了申請(qǐng)對(duì)象謊報(bào)瞞報(bào)收入和住房面積以騙取保障資格、相關(guān)管理部門和形形色色的中間人設(shè)租尋租等種種亂象，甚至出現(xiàn)開著寶馬車住經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房成了特權(quán)部門家屬小區(qū)的鬧劇，影響社會(huì)公平，損害社會(huì)風(fēng)氣。
部分保障性住房存在“居住隔離”現(xiàn)象
“居住隔離”現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要由于如下兩種情況：一是部分保障性住房位置偏僻，周邊就業(yè)機(jī)會(huì)少，居住者遠(yuǎn)離工作地和服務(wù)區(qū)且交通不便；二是部分保障性住房小區(qū)功能配套不完備，缺少教育、醫(yī)療、體育、商業(yè)、文化活動(dòng)等配套設(shè)施，生活不方便。“居住隔離”影響入住保障房的中低收入群體滿意度、幸福感和發(fā)展機(jī)會(huì)，還容易導(dǎo)致保障性住房小區(qū)貧民窟化、社會(huì)治安混亂等多方面問題。
創(chuàng)新體制機(jī)制力求分配公平
首先，強(qiáng)調(diào)將公租房作為保障性住房的主要形態(tài)，大力發(fā)展公租房和廉租房，壓縮經(jīng)濟(jì)適用房，取消限價(jià)商品房
我國保障性住房包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等多種概念和形態(tài)，后兩者存在概念模糊、邊界不清引發(fā)的管理困難，特別是經(jīng)濟(jì)適用房和所謂限價(jià)商品房在實(shí)際運(yùn)營中反映出的分配不公、設(shè)租尋租等問題，已經(jīng)廣受詬病。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持已漸趨明確的從棚戶區(qū)改造到廉租房、公租房的供給作為保障性住房的主要形態(tài)，特別是大力發(fā)展公租房，滿足城鎮(zhèn)低收入群體和“夾心層”的合理住房需求；同時(shí)，壓縮經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模，并只允許“有限產(chǎn)權(quán)”形式，封殺套利空間。至于所謂“限價(jià)商品房”，則應(yīng)予取消。
其次，創(chuàng)新體制機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等多方參與，增強(qiáng)住房保障體系融資的多元化和運(yùn)行的可持續(xù)性
應(yīng)積極通過體制機(jī)制創(chuàng)新，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與住房保障體系建設(shè)。一是大力發(fā)展PPP(公私合作伙伴關(guān)系)模式下的多種運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化政府和私人機(jī)構(gòu)在保障性住房建設(shè)方面的合作，改變幾乎全部由政府自建的現(xiàn)狀。二是積極探索保障性住房中公租房的租售銜接機(jī)制，在入住者收入提高過程中，于一定條件下使部分保障對(duì)象由“住有所居”發(fā)展為“居者有其屋”而加快建設(shè)資金回收。三是大力發(fā)展中介組織，積極探索委托管理、政府采購、“補(bǔ)人頭”等多種方式，降低保障性住房管理成本，調(diào)動(dòng)民間空置房和其他可用資源潛力，提高服務(wù)水平，提升保障性住體系的績(jī)效。
第三，建立健全保障性住房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加強(qiáng)全方位監(jiān)督，力求確保分配公平
公平分配是保障性住房的“生命線”，使民生工程真正惠民生、得民心。一是應(yīng)逐步建設(shè)完整的居民收入統(tǒng)計(jì)和住房信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，為準(zhǔn)入與退出機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是加強(qiáng)保障性住房申請(qǐng)、公示、分配等環(huán)節(jié)的透明度，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與持續(xù)跟蹤，做到全過程公開。三是加強(qiáng)全方位監(jiān)督，逐步形成政府監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督互補(bǔ)、互動(dòng)的良好局面，力求確保分配公平。
最后，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大趨勢(shì)下做好保障性住房科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)功能建設(shè)。
我國尚處于工業(yè)化中期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在城鎮(zhèn)化率邁過50%之后仍將快速推進(jìn)，在此趨勢(shì)和背景下，保障性住房規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)該與城市、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合。一是保障性住房規(guī)劃中應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)、不同住房已有格局和其他相關(guān)要素作有針對(duì)性的“頂層規(guī)劃”的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，新城鎮(zhèn)建設(shè)更要作必要的前瞻性考慮和設(shè)計(jì)，使之成為未來全局優(yōu)化的有機(jī)組成部分。二是應(yīng)站在建設(shè)新型和諧城鎮(zhèn)與社區(qū)的高度處理好保障性住房配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的升級(jí)和生活服務(wù)功能的配套，并適當(dāng)增進(jìn)保障房標(biāo)準(zhǔn)因地制宜的多樣化，一方面解決保障性住房“居住隔離”問題，另一方面豐富與細(xì)化適應(yīng)不同地區(qū)特點(diǎn)與特定居住習(xí)慣的保障房標(biāo)準(zhǔn)體系，并加強(qiáng)不同城市建設(shè)任務(wù)的適應(yīng)性、合理性。
(作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)