編者按
5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革九項(xiàng)重點(diǎn)工作，提出“改革重在行動”、“要在深化改革上下功夫出實(shí)招”。本報(bào)為此組織撰寫了系列時(shí)評“深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革專家談”，特邀專家為新一輪改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。今起刊出，敬請關(guān)注。
5月13日上午，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上發(fā)表講話，要求深化行政審批制度改革，加快減少和下放審批事項(xiàng)，通過簡政放權(quán)，激發(fā)市場新活力。此前的5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議部署今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革九項(xiàng)重點(diǎn)工作，第一項(xiàng)便是抓緊清理、分批取消和下放投資項(xiàng)目審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動和資質(zhì)資格許可等事項(xiàng)。這充分彰顯出深化行政審批制度改革在我國改革全局中的重要性，也充分顯示出新一屆政府班子推進(jìn)改革的勇氣和決心。
深化行政審批制度改革，簡政放權(quán)，厘清和理順政府和市場的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，也是行政體制改革的重要抓手。其根本目的是通過減少和下放審批事項(xiàng)，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)市場和社會活力，釋放改革紅利。
從當(dāng)前看，深化行政審批制度改革有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體態(tài)勢良好，但面臨的國內(nèi)外環(huán)境十分復(fù)雜，平穩(wěn)運(yùn)行與隱憂風(fēng)險(xiǎn)并存，制約發(fā)展的矛盾不斷顯現(xiàn)。特別是今年一季度工業(yè)、消費(fèi)等指標(biāo)增速放緩，4月份的數(shù)據(jù)也未見趨勢性好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。這些問題的存在，原因是多方面的，但深層的原因是體制機(jī)制不合理，很多問題更是與行政審批制度改革不到位直接相關(guān)，眾多的行政審批項(xiàng)目像網(wǎng)一樣捆住了市場的“手”，抑制了經(jīng)濟(jì)社會的活力。今年是本屆政府的開局之年，要通過深化行政審批制度改革，取消和下放行政審批權(quán)，破除發(fā)展障礙，用政府權(quán)力的“減法”換取企業(yè)和市場活力的“加法”，用更大氣力釋放改革紅利，確保當(dāng)前穩(wěn)增長、防通脹、控風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的完成。
從中期看，深化行政審批制度改革有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。當(dāng)前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要階段，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級處于關(guān)鍵時(shí)期。政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中存在對經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多、抓得過死的現(xiàn)象，越位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。政府干預(yù)過多，會導(dǎo)致不良投資增長，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，容易回到過去過多依賴政府主導(dǎo)、投資拉動的發(fā)展模式。深化行政審批制度改革，減少政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，有利于發(fā)揮市場機(jī)制的作用，打破市場分割和壟斷，消除制約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的體制機(jī)制障礙，調(diào)動經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
從長遠(yuǎn)看，深化行政審批制度改革有利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。
行政審批制度改革目前也面臨許多問題與難題，有些還尤為突出。
一是審批事項(xiàng)仍然過多。自國務(wù)院成立行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組至今，國務(wù)院分八批共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2630項(xiàng)，占原有總數(shù)的70%多，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)占原有總數(shù)的七成以上。但目前國務(wù)院部門仍有1700多項(xiàng)審批項(xiàng)目，地方政府層面的審批項(xiàng)目則多達(dá)1.7萬項(xiàng)。眾多的審批項(xiàng)目，把整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會活動預(yù)先框住了，管得過死，怎么走都沒辦法快走。上個(gè)企業(yè)項(xiàng)目，要跑十幾個(gè)、幾十個(gè)部門，蓋幾十個(gè)甚至上百個(gè)公章。甚至投資一個(gè)幾十萬元的小項(xiàng)目，也得從幾千里外跑到北京來審批。這種時(shí)間浪費(fèi)、成本增加，嚴(yán)重挫傷了主體創(chuàng)業(yè)的積極性。
二是剩下的需要取消、調(diào)整的審批項(xiàng)目都是“難啃的骨頭”。行政審批制度改革是“政府革自己的命”，每減少一項(xiàng)審批就減少了一項(xiàng)權(quán)力，每一次改革都是權(quán)力格局的再調(diào)整和利益的再分配。在權(quán)力部門化、部門利益化存在的情況下，調(diào)整、協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系是非常困難的，很容易引起部門的抵觸。因此，僅從數(shù)量看，此前的行政審批改革好像取得了不小的成就；但就實(shí)質(zhì)而言，改革在一定程度上是一個(gè)先易后難的過程，首先讓出去的權(quán)力一般不是核心權(quán)力，很多還是細(xì)枝末節(jié)，甚至是不太常用的項(xiàng)目，“硬骨頭”不多。剩下的這些是相對含金量更高的權(quán)力，最本質(zhì)的權(quán)力還在手中。改革越到后面越難改，都是難啃的“骨頭”，要真正實(shí)現(xiàn)自我革命，還須壯士斷腕。
三是行政審批自由裁量權(quán)過大。自由裁量權(quán)，又稱酌情權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)就行政相對人申請，在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照自己的理解，自由斟酌、自由選擇而做出的公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為之權(quán)力。法律條文中有“可以、或、最少、最高、處幾年至多少年”等字眼的，都是立法者給予執(zhí)法者自由裁量權(quán)空間。自由裁量權(quán)使審批機(jī)關(guān)具有選擇決定權(quán)。對一個(gè)項(xiàng)目，即使完全符合規(guī)定的條件，可以批給張三，也可以批給李四；即使批準(zhǔn)，可以馬上批準(zhǔn)，也可以過一段時(shí)間批準(zhǔn)。自由裁量權(quán)過大，又欠缺有效的監(jiān)察機(jī)制，一方面會導(dǎo)致大量不當(dāng)使用行政審批自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，動搖政府的管理及制度；另一方面會為個(gè)別官員翻手為云、覆手為雨，進(jìn)行尋租提供了極大的空間，嚴(yán)重影響政府的形象和公信力。
深化行政審批制度改革重點(diǎn)是放權(quán)，向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，向地方政府放權(quán)。通過放權(quán)，著力解決政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
深化行政審批制度改革，涉及到國務(wù)院多部門及地方權(quán)力和利益關(guān)系的再調(diào)整，阻力之大可以想象。李克強(qiáng)總理形象地說：“這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺。”為確保改革順利推進(jìn)，迫切需要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確改革優(yōu)先排序和重點(diǎn)任務(wù)。既要有明確的近期目標(biāo)，也要考慮到與經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、社會治理等改革相配套的中長期目標(biāo)。要加強(qiáng)改革綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和推進(jìn)改革。要積極推進(jìn)行政審批規(guī)范化建設(shè)。要建立嚴(yán)密、系統(tǒng)的行政審批監(jiān)督制約機(jī)制。
(作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授)