30年磨一劍，一部醞釀多年，備受外界關(guān)注，歷經(jīng)3次審議的綜合性法律——《中華人民共和國旅游法》，4月25日獲第十二屆全國人大常委會通過，該法將于今年10月1日正式實施。多位業(yè)界專家表示，《旅游法》的制定和實施，是中國旅游業(yè)發(fā)展中的重要里程碑。
吉首大學(xué)旅游與工程管理教授袁正新表示，新出臺的《旅游法》從總體上明確了嚴(yán)格控制景區(qū)門票價格上漲，不少規(guī)定都非常具有針對性與實用性，其規(guī)范國內(nèi)旅游市場、維護(hù)旅游者合法權(quán)益的法律意圖非常明確。
湖南省物價局住房旅游和服務(wù)價格管理處處長鄧榮幸在接受中新網(wǎng)記者采訪表示，新頒布的《旅游法》一共112條，其中涉及到價格與收費的款項24條，涉及門票價格主要有3條。在鄧榮幸看來，旅游法的出臺，對規(guī)范和統(tǒng)一全國門票價格的管理，具有很強的約束力和現(xiàn)實指導(dǎo)作用。
記者查閱《旅游法》發(fā)現(xiàn)，在該法中，多條舉措都著重提及了門票調(diào)價的情形和必備條件，“票商”的身影隨處可見，問題在于，“票傷”能就此止步嗎？
利益驅(qū)動成高票價之源
國家旅游局局長邵琪偉4月26日在寧夏參加相關(guān)旅游會議時表示，目前中國國內(nèi)旅游市場規(guī)模全球排名第一，出境旅游消費量全球排名第一，他認(rèn)為，中國旅游業(yè)已進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，廣大人民群眾的旅游消費需求持續(xù)增長，家庭和個人自費出境旅游日趨旺盛。
邵琪偉透露，目前全國有各類旅游景區(qū)景點2萬多家，其中A級旅游景區(qū)6042家，旅行社24944家。
而與之相對應(yīng)的，則是多數(shù)景區(qū)不斷攀升的門票價格。一組公開數(shù)據(jù)顯示，今年以來，全國十余省份的數(shù)十家旅游景點都相繼提高了價格。記者初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，被譽為“中國最美的鄉(xiāng)村”的江西婺源，從今年3月起，當(dāng)?shù)芈糜喂拘紝?80元的聯(lián)票價格調(diào)整至210元；再如揚州瘦西湖景區(qū)，從3月1日開始門票從120元漲到150元；四川峨嵋山的旺季門票價格從150元調(diào)整到了185元；云南香格里拉普達(dá)措國家公園從190元漲至258元，其中漲幅最高的要屬山東嶗山巨峰游覽區(qū)的旅游觀光車票價從15元漲至40元，漲幅高達(dá)167%……
在全國漲價潮聲中，游客都紛紛感嘆票價的漲幅之快、之多。
針對近期中國各大景區(qū)門票價格過高或上漲的主要因素，袁正新教授認(rèn)為，一方面是地方財政依賴因素，部分地方財政收入比例中，旅游景點門票收入比例過高，政府對于這塊“肥肉”不愿放手，尤其是一些單純依賴旅游經(jīng)濟的地方，在吃“旅游飯”的大背景之下，沒有其他可以開拓的更好財源，不僅不會主動降票價，反而一有機會就“漲”。
“另外一個方面與景點本身運營機制不良有關(guān)。”袁正新稱，一些景點并不是將門票收入用到最應(yīng)該使用的地方，而主要用在利潤分配、人工成本等其他開支上，在現(xiàn)有景點設(shè)施需要養(yǎng)護(hù)維修，需要部分更新和擴容的情況下，往往只能通過抬高門票收費來填補“窟窿”。
此外，多位行業(yè)人士及專家還告訴記者，不少旅游景點熱衷漲價，源于其長期形成的“門票依賴癥”，景區(qū)企業(yè)自身盈利及地方政府受益提價對財政的貢獻(xiàn)，令雙方均有提價沖動，旅游景點公開價一再上調(diào)雖然影響個人散客數(shù)量，但在國內(nèi)跟團(tuán)游占主流的情況下，景點門票價格越高給旅行社的折扣更多，旅行社在營銷推廣和銷售上也更加積極，帶來更多的客源和旅游收入。
一個頗具玩味的細(xì)節(jié)是，在記者采訪多個不同區(qū)域的景點時，景區(qū)的負(fù)責(zé)人很少主動解釋門票價格的構(gòu)成情況，而是拿他地的景點門票價進(jìn)行比對。一些景區(qū)負(fù)責(zé)人甚至私下告訴記者，眼見其他景區(qū)給予旅行社返還的折扣比例過高，形成競爭后的他們?yōu)闋帄Z團(tuán)體客源，自然只有在提高票價和高額折扣的模式上操作，“這亦是行業(yè)的潛規(guī)則”。
《旅游法》將嚴(yán)控價格上漲
一邊是利益驅(qū)動下門票經(jīng)濟的發(fā)展思維，一邊是游客怨聲載道的降價呼聲，兩者矛盾如何調(diào)和？
媒體廣泛關(guān)注的湖南鳳凰“門票新政”事件中，便引發(fā)了“票傷”：商企曾歇業(yè)抗議，政府被指與民爭利……
北京第二外國語學(xué)院旅游法研究中心副教授王天星表示，在《旅游法》出臺之前，基本上沒有專門的法律來規(guī)范景區(qū)的門票管理。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》是唯一一部提到景區(qū)門票問題的行政法規(guī)，但它僅僅是規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)的管理機構(gòu)可以收費。在當(dāng)時的立法背景下，它并沒有區(qū)分公益性和非公益性，也沒有明確規(guī)定景區(qū)如果要提高價格怎么辦，確定漲價后景區(qū)應(yīng)該在多長時間內(nèi)向公眾及時公示。
對于漲價亂象，王天星說，此次頒布的《旅游法》都做出了明確規(guī)定，并提出“嚴(yán)格控制價格上漲”的原則。
湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院教授許春曉告訴記者，《旅游法》對景區(qū)價格的規(guī)定，實質(zhì)上是分公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區(qū)和一般景區(qū)兩類來規(guī)定的。例如，國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區(qū)的價格變動，不是完全的市場行為，應(yīng)該體現(xiàn)公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，價格變動要聽證，這在部分省市已如是操作。大量的公共投入建設(shè)的博物館、紀(jì)念館、城市公園等景點，實現(xiàn)了免費開放。對于一般景區(qū)，也就是非公共投資所建設(shè)的景區(qū)景點，價格的變動，規(guī)定為門票價格明碼標(biāo)價，旅游者自愿選擇，公平交易，價格變動提前預(yù)告等規(guī)定，也是旅游管理部門一直要求的。但是，用《旅游法》來規(guī)定，顯得權(quán)威性更強，強制性更明顯。《旅游法》出臺對規(guī)范旅游景區(qū)的門票價格管理，將起到很大的作用。
《旅游法》第44條規(guī)定，將不同景區(qū)的門票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項票。
鄧榮幸說，《旅游法》的出臺，將推動國家發(fā)改委修訂2000年以來實施的門票價格管理辦法，明確不同景區(qū)之間的門票必須分開定價并保障游客自愿選擇權(quán)，對同一景區(qū)既要繼承一票制的優(yōu)點，又要結(jié)合廣大游客的意見，確定好不同游覽場所的票價，將是物價部門下一步工作思考的重點。
此外，《旅游法》還規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。
對此，王天星表示，如果景區(qū)漲價或聽證會通過，景區(qū)還應(yīng)提前6個月向社會公眾及時公布漲價信息，使旅游者在出行之前可以較準(zhǔn)確的預(yù)估成本，作出選擇。
同時，《旅游法》還提到，公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費開放。
多位受訪者認(rèn)為，《旅游法》出臺釋放出的制度紅利，讓大旅游進(jìn)入了優(yōu)質(zhì)時代，免費開放將成為大勢所趨。
鄧榮幸表示，針對門票和收費，《旅游法》還強調(diào)了信息的透明公開，組團(tuán)的價格、行程的公開，規(guī)定景區(qū)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團(tuán)體收費價格，這對保障廣大游客的知情權(quán)，壓縮欺詐宰客的空間意義重大。
“與此前不同的是，新出臺的《旅游法》對日后景區(qū)調(diào)價，拓寬了民眾參與渠道，體現(xiàn)了公平性，更加透明，游客有參與權(quán)、選擇權(quán)與決定權(quán)。”多位受訪者說。
各方熱議《旅游法》
事實上，一部《旅游法》能否真正抑制住景區(qū)門票亂調(diào)、亂漲的局面，社會上也有不同的聲音。
長沙國旅一位馬姓負(fù)責(zé)人表示，對于門票定價的相關(guān)規(guī)定，將門票價格調(diào)整納入了一個合法化的軌道，程序會更加規(guī)范，杜絕了“今天說要漲價，明天就執(zhí)行”的情況，提前6個月聽證，也方便了旅行社的對外旅游報價。
袁正新在接受記者采訪時表示，《旅游法》的頒布和實施對管住景區(qū)門票的收取和漲價“作用不大”，法律的頒布到全面貫徹實施要一個過程。
袁正新說，景區(qū)在執(zhí)行相關(guān)價格法的前提下，應(yīng)充分尊重居民和商戶的意愿和權(quán)利，僅靠一部《旅游法》，對景區(qū)、景點的約束力很小，解決門票問題需要注意聽證會的有效性外，亦需一個完整的制度設(shè)計。
在旅游規(guī)劃專家、北京第二外國語學(xué)院旅游研究所前所長王興斌看來，當(dāng)前，大部分景區(qū)的模式都是政府和景區(qū)合一，政府和事業(yè)單位(景區(qū)也是事業(yè)管理單位)合一，政府和企業(yè)合一，這種三合一的體制不可能解決景區(qū)門票過快過高上漲的現(xiàn)象。如果要從根本上改變，就不能讓景區(qū)成為地方政府增加財政收入的工具。
上海旅游法治研究中心主任、上海師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授王玉松也表示，從旅游法的相關(guān)規(guī)定看，要管住景區(qū)的亂漲價，必須先滿足兩個條件：一是屬于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，才能實行政府定價或政府指導(dǎo)價，也才屬于《旅游法》規(guī)定適用的情況。二是聽證會的結(jié)果是不同意漲價才能不亂漲價，而如何確保聽證會代表能夠真正代表民意，也是各界普遍質(zhì)疑的問題。
在鄧榮幸看來，中國現(xiàn)階段處在溫飽社會向小康社會的發(fā)展中，一方面門票價格比多數(shù)國家偏高，關(guān)鍵源于政府還不能確保對景區(qū)開發(fā)、建設(shè)、維護(hù)的投入，如果政府財力過早地用于補貼休閑旅游消費，勢必減少對醫(yī)療、教育、保障房、安全飲水、垃圾處理、污水處理、公共交通等基本民生領(lǐng)域的投入，加重普通群眾甚至困難群體的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)；另一方面，確保對高層次景區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、展示，滿足富裕起來的群眾快速增長的休閑旅游消費需求，解決好優(yōu)質(zhì)景區(qū)供給不足問題是小康社會建成之前的第一位任務(wù)，解決價廉問題是第二位任務(wù)，待小康社會建成之后，國家級景區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和運行維護(hù)經(jīng)費納入中央政府財政預(yù)算，這樣才能真正調(diào)動旅游資源地開發(fā)、保護(hù)旅游資源、服務(wù)八方游客的積極性，才能從根本上穩(wěn)定乃至降低景區(qū)門票價格。