“十八大”報告既對過去的偉大成就進行了全面、系統(tǒng)和深刻的總結，也對未來改革和發(fā)展提出了高遠、全面和清晰的要求。發(fā)展仍然是第一要務，關鍵路徑是經(jīng)濟體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，這兩方面更應引起各方關注。財稅改革牽一發(fā)而動全身，是統(tǒng)領經(jīng)濟改革和發(fā)展的重中之重。自黨的“十六大”以來，各項財政改革取得顯著成就。貫穿始終的其中一條主線是進一步理順中央與地方財政關系，最大限度地調(diào)動中央和地方兩個積極性。
理順中央與地方財政關系厘清幾對經(jīng)濟關系
伴隨各項改革與發(fā)展，我們始終要在發(fā)展中解決一些國民經(jīng)濟的基本矛盾和問題，其中必然會要求理順中央與地方財政關系：
其一，政府與市場。政府應在市場失靈的領域發(fā)揮作用，重點制定規(guī)則、供給信息、實施監(jiān)督、提供激勵，為市場競爭提供法制、公平、有序的環(huán)境。只有清晰界定政府事權，才能確定相應的收入和支出責任。由于中國各地市場化進程不一、經(jīng)濟差異大和公共服務需求偏好不同，絕對地依靠中央和徹底地放權給地方，要么不利于調(diào)動地方積極性，要么削弱中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。從理論上看，中央應管理宏觀經(jīng)濟，負責保持全國公平、有效、統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境；地方應管理地區(qū)性經(jīng)濟社會事務，負責維護地方市場秩序。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、信息成本以及對兩個主體激勵難易不同，中央與地方各自負責對應的經(jīng)濟、社會和文化等事務，保持社會經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
其二，政府與社會。保持社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)，除了政府和市場力量外，還需要社會力量來“滋潤”。目前，一些民間性的協(xié)會、學會和研究會，仍由財政資金供養(yǎng)。這些機構本應由社會力量負責籌資和運營管理，政府只起到監(jiān)管作用。不僅在中央各部委存在各種各樣的類似“塊塊”機構，而且地方也垂直地存在類似“條條”機構。這種局面必須在厘清政府職能、劃分中央與地方支出責任的基礎上加以改變。政府應為社會組織提供法制、體制機制、規(guī)劃等公共服務，積極轉(zhuǎn)變政府職能、完善政府購買公共服務機制。近期，國務院宣布將逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤。行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四類社會組織將直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意，這將有利于構建政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。以此為原則，應根據(jù)本地需要，或者全國統(tǒng)一服務需要，成立各種相應的社會組織，而不一定是“全國一盤棋”。同時，政府不是全身而退，而是與社會共同承擔提供社會服務項目；政府不但不能減少財政資金支持，而應當提供更大的資金保障。
其三，經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。從政策目標上看，中央與地方在經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的政策目標選擇上具有較大差異。中央政府一般會制定相對適宜的經(jīng)濟增長目標，而地方政府卻制定相對較高的經(jīng)濟增長目標，尤其是經(jīng)濟下行壓力增大的近兩年。與此相應的是，為了保持全國經(jīng)濟穩(wěn)定、健康以及供給全國范圍內(nèi)的包括潔凈空氣、水等在內(nèi)的高質(zhì)量公共產(chǎn)品，中央更加注重平衡經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之間的關系，而地方雖然有中央制定的減排、環(huán)境保護等硬指標壓力，但仍相對忽視經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。為了稅收和就業(yè)，一些地方政府壓低工業(yè)用地供給價格，使其價格遠低于商業(yè)服務用地和住宅用地，這使得工業(yè)企業(yè)不顧成本無序擴張，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。顯而易見，更快的經(jīng)濟增速意味著更多財稅收入，以及政府通過更多財政支出參與經(jīng)濟活動。從政策手段選擇上看，中央主要采取積極財政政策以及其他政策工具，而地方則相對依賴土地財政以及金融“財政化”等主要融資手段。特別指出的是，隨著近幾年土地出讓金使用的不斷規(guī)范，尤其是在征地拆遷補償支出不斷提高的情況下，地方政府從土地中獲得的可支配財力越來越少，轉(zhuǎn)而更多地希望從中央獲得財力支持，尤其是中央審批給地方的城投債規(guī)模。因此，必須選擇合適的激勵機制理順中央與地方財政關系，讓地方走正路，才能調(diào)動兩個積極性。否則，容易導致地方過度舉債、或有和隱性債務劇增，最終難以控制。
重大改革離不開理順中央與地方財政關系
以上討論的幾對經(jīng)濟關系是從一般意義上進行的闡述，當然也是中國經(jīng)濟重大改革的重要內(nèi)容，但是在中國經(jīng)濟曾經(jīng)探索的改革路徑、當前和今后必將開展的重大經(jīng)濟改革中也始終離不開理順中央與地方財政關系。一方面，中國經(jīng)濟過去的重大改革離不開理順中央與地方財政關系。新中國成立之后，圍繞政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等方面的歷次改革，表面是兩個行為主體的經(jīng)濟關系調(diào)整和博弈，本質(zhì)上是多個主體之間經(jīng)濟權力的分散與集中。從中央與地方關系看，實質(zhì)上是中央與地方之間的財政分權與集權；從國家整體而言，最終是最小限度地犧牲中央與地方兩個主體的包括經(jīng)濟、政治和社會利益在內(nèi)的各種利益，激勵兩個主體最大程度地提高國家競爭力，為廣大人民利益服務。從改革中的權力調(diào)整過程看，一般都是按照“集權—分權—再集權—再分權”的軌跡不斷演進和調(diào)整。由于中國地理環(huán)境、疆土、人口和民族結構、政治文化傳統(tǒng)，以及其他制度和體制的特殊性，財權高度集中于中央或者盲目分散到地方，均不合適。只有隨著中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況不斷改善，不斷調(diào)整和完善合理分配中央與地方財權的制度，重點集中中央財力，才能有效地調(diào)動中央與地方兩個積極性。另一方面，理順中央與地方財政關系是當前和未來財稅改革的必然要求。今后財稅改革的重點是：健全財力與事權相匹配的財政體制，促進基本公共服務均等化；完善預算編制和執(zhí)行管理制度，提高預算的完整性和透明度；推進稅制改革，完善有利于科學發(fā)展的稅收制度。加快改革財稅體制，核心目標是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，手段之一是構建地方稅體系。首先，除了目前中央政府承擔國防、外交的事權，其他事權幾乎都是“上面點菜、下面買單”或者中央與地方共做“一桌菜”。在“中央決策、地方執(zhí)行”的事權劃分方式下，各部門強調(diào)各自的重要性，即使中央文件的力度很大，但若沒有一個財力協(xié)調(diào)機制，地方財力跟不上，就無法實現(xiàn)政策初衷。因此，中國財政體制實際上是中央集權制。事實證明，這種體制極大地調(diào)動了兩個積極性。所以，中國財政體制改革仍須在立足事權與財力劃分的基礎上，準確反映促進基本服務均等化從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。其次，目前的主要財稅改革涉及中央與地方財政關系調(diào)整。當前正在逐步擴大的“營改增”改革，表面是增值稅逐步“吃掉”營業(yè)稅，而實際上中央和地方財力關系的重大調(diào)整。2012年，營業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，增值稅收入占比 約為41%。如果“兩稅合并”后，增值稅占比將會躥升至絕對的第一位。雖然中央財政會通過轉(zhuǎn)移支付“補齊”地方的財政收入，但是地方財權會在一定程度上受到影響，比如地方財力支配的自主權等。再次，構建地方稅體系也體現(xiàn)了中央與地方財政關系調(diào)整。在統(tǒng)一稅政的前提下，中央賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源，一個很好的政策思路是：建立省級政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，市縣政府以財產(chǎn)稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種。
理順中央與地方財政關系應遵循的原則
中央政府應重點提供外部性大、受益范圍廣的基本公共服務，地方政府則重點供給由地方提供信息處理成本更低、行政成本更低的公共產(chǎn)品和服務。進一步理順中央與地方財政關系，可以遵循以下幾個原則：第一，外部性大小和受益范圍。外部性大和受益范圍廣的領域，比如食品安全、環(huán)境安全、資源安全、養(yǎng)老、教育等方面，可能通過統(tǒng)籌全國財力、集中事權更有效率。比如，從“種子到餐桌”的整個供應鏈，涉及檢驗、檢測、評估以及物流配送體系，如果不實行統(tǒng)籌，可能會由于地方利益而形成地方保護主義，降低食品安全門檻，導致三聚氰胺等類似食品安全事件，影響人民健康。與其類似，其他領域外部性也非常大、受益(受損)范圍也非常廣，也需要將事權集中到中央，并安排與之匹配的財力，這樣會有利于提高公共管理效率和實現(xiàn)基本公共均等化。第二，減少行政成本，提高上下協(xié)調(diào)效率。中央與地方事權的有效劃分，根本上是為了提高公共財政支出效率和公共管理效率。對于一些公共產(chǎn)品和服務，由于地方“近水樓臺先得月”，較中央更具信息優(yōu)勢，更能了解重點領域和優(yōu)先順序，因此由地方政府承擔相應的支出責任，應該更能減少行政成本，提高與中央政府的協(xié)調(diào)效率。第三，注重激勵相容，減少改革阻力。截至目前，很難找到改革不觸動一部分人利益的領域。因此，要推動改革前進，與其說是要有改革的勇氣，倒不如說要有敢于犧牲個體利益換取整體利益提高的氣魄。同時，也要研究激勵相容的可行性，制度設計必須是激勵相容的，即中央與地方既能保證自己利益，也能最終達到整體利益最大化。
可借鑒美國構建現(xiàn)代財政經(jīng)驗
只有逐步推進規(guī)范、透明的現(xiàn)代財政改革，才能進一步理順中央與地方財政關系。從具體實現(xiàn)方式上看，可借鑒美國進步時代經(jīng)驗，加快推進財政改革步伐，既要實施現(xiàn)代預算改革，也要建立和完善政府財務報告制度。一方面，根據(jù)美國進步時代確立的現(xiàn)代預算改革基本原則。一項科學、有效的財政預算，至少應符合以下原則：其一，必要性。必須進行科學論證，確定預算支出的必要性和優(yōu)先順序。其二，嚴肅性。預算一旦確定，不得隨意變更。其三，前瞻性。提前預判預算支出規(guī)模和可能的風險。其四，完整性。預算支出應涵蓋所有政府機關和相關部門。其五，系統(tǒng)性。所有預算項目支出必須要有詳細說明，并具有邏輯一致性。其六，法制化。所有預算必須得到權力機構(議會)批準，接受議會和社會公眾的監(jiān)督。其七，透明化。為便于監(jiān)督，預算內(nèi)容和過程必須透明。另一方面，應逐步建立體現(xiàn)政府履行經(jīng)濟職能的財務報告制度，同時財務報告應完整涵蓋政府財政行為，還應建立和完善“權責發(fā)生制”的現(xiàn)代預算會計制度。
(作者單位：財政部亞太財經(jīng)與發(fā)展中心)