中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三角悖論
近些年來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)已經(jīng)取得較快的進(jìn)步，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系得以建立并快速覆蓋；職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金水平增加較快。公職人員退休制、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，三軌并存將實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“人人皆年金”，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋。然而，在成績(jī)之外，這幾年全社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)也是熱議紛紛，主要涉及以下三個(gè)問(wèn)題。
一是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高。企業(yè)繳費(fèi)率20%，職工個(gè)人繳費(fèi)率為8%，總計(jì)法定繳費(fèi)率排在全球第15位。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年，但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率還是不斷下降，且未建立穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金待遇更低。社會(huì)上廣泛關(guān)注的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者認(rèn)為自己的待遇低，要求提高養(yǎng)老金。
三是未來(lái)養(yǎng)老金缺口較大。按照筆者在一定的假設(shè)下的初步測(cè)算，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)體系到2016年前后會(huì)出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口，其后不斷攀升，到2050年將占GDP的5.05%。考慮已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財(cái)政補(bǔ)貼，到2050年累積的資金缺口將占當(dāng)年GDP的51%。當(dāng)然，養(yǎng)老金繳費(fèi)體系的缺口實(shí)質(zhì)是未來(lái)的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，并非意味著政府沒有能力發(fā)放養(yǎng)老金。
除此之外，還存在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率較窄、統(tǒng)籌層次過(guò)低、個(gè)人賬戶空賬、部分地區(qū)當(dāng)前養(yǎng)老金缺口較大、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)如何與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接等諸多要通過(guò)改革予以解決的復(fù)雜問(wèn)題。
但單就以上所列三個(gè)社會(huì)主要關(guān)切點(diǎn)而言，這是一個(gè)三角悖論。按常理來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)率高，替代率較低，就不應(yīng)當(dāng)發(fā)生資金缺口大這一問(wèn)題。中國(guó)這三個(gè)問(wèn)題并存，最基本的原因在于繳費(fèi)體系內(nèi)老年撫養(yǎng)比過(guò)高。1998年至今，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳費(fèi)人數(shù)之比，一直在31%-34%之間波動(dòng)。
最為突出的挑戰(zhàn)：財(cái)務(wù)可持續(xù)性
中國(guó)養(yǎng)老體系面臨的問(wèn)題很多，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系財(cái)務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，適度降低繳費(fèi)率并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高退休待遇。需要指出的是，未來(lái)的養(yǎng)老金缺口并不可怕，世界各國(guó)概莫能外，中國(guó)也并非最為嚴(yán)重。然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的三角悖論，使得政策調(diào)整困難重重。繳費(fèi)率過(guò)高對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展均不利，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高，但如降低繳費(fèi)率，提高養(yǎng)老待遇則會(huì)加大資金缺口。對(duì)此需要全社會(huì)理性討論、坦然面對(duì)，在各種可能的政策選項(xiàng)下取得共識(shí)，打出“組合拳”。
養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長(zhǎng)期視野，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長(zhǎng)期影響。
延遲退休年齡是必然方向，但須注意時(shí)機(jī)和方式。我國(guó)當(dāng)前的法定退休年齡低于發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中大量提前退休的存在，導(dǎo)致實(shí)際退休年齡過(guò)低。以若干省份的調(diào)研情況來(lái)看，提前退休比重占30%以上，男性實(shí)際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，延遲退休年齡是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口的必然方向，效果明顯，需要注意的是時(shí)機(jī)和方式。所謂時(shí)機(jī)，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會(huì)擠出青年人就業(yè)。總體判斷，當(dāng)前是討論改革方案的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。所謂方式，應(yīng)注重采取小步漸進(jìn)的方式，在10至20年來(lái)調(diào)整到位；采取彈性可選擇的方式；應(yīng)注重對(duì)改革過(guò)程中利益可能受損者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
充實(shí)并加強(qiáng)國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金。無(wú)論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，未來(lái)的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補(bǔ)充。為此需要建立并加強(qiáng)國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金，社會(huì)保障基金理事會(huì)即是中央政府為此已做出的準(zhǔn)備。未來(lái)以國(guó)企利潤(rùn)、國(guó)有股轉(zhuǎn)持收益注入儲(chǔ)備基金，也是應(yīng)對(duì)資金缺口的必然要求。需要指出的是，國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金并非越多越好。過(guò)多的儲(chǔ)備金降低了財(cái)政資金以及宏觀經(jīng)濟(jì)的效率，需要的僅是根據(jù)對(duì)未來(lái)資金缺口準(zhǔn)確預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的合理儲(chǔ)備。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)三角悖論的產(chǎn)生，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關(guān)。現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)模式，累退性較強(qiáng)，且隨著老齡化程度的加深，稅基將越來(lái)越窄，從而在未來(lái)可能造成更大的麻煩，以支付危機(jī)為代表的三角悖論問(wèn)題將更明顯。當(dāng)前歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛陷入財(cái)政危機(jī)，一個(gè)很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式不能適應(yīng)人口老齡化的現(xiàn)實(shí)，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國(guó)家已經(jīng)實(shí)施，或者開始探討以一般消費(fèi)稅替代傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式的改革。
中國(guó)更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險(xiǎn)新籌資方式。我們建議，在營(yíng)改增全面實(shí)施之后，將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費(fèi)稅稅率，并將這兩類稅收的20%建立國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃，用于給所有老年人發(fā)放國(guó)民養(yǎng)老金，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費(fèi)用予以調(diào)整。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低至13%-18%，設(shè)置多檔供企業(yè)、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費(fèi)，繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶。由此，新體系形成國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃加名義個(gè)人賬戶的雙層架構(gòu)。同時(shí)針對(duì)“老人”、“中人”、“新人”分別設(shè)計(jì)合理的制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方法，盡可能保證人群以及代際間公平，實(shí)現(xiàn)制度平穩(wěn)過(guò)渡。
這一改革遵循了國(guó)際潮流，且更為適合中國(guó)國(guó)情。
首先，能以最快速度、較低管理和實(shí)施成本實(shí)現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”。新體系回避了現(xiàn)有體系擴(kuò)大覆蓋面、進(jìn)行整合時(shí)的許多困難，且可以完全承擔(dān)老體系的債務(wù)。由于增加流轉(zhuǎn)稅替代了部分養(yǎng)老繳費(fèi)，新體系不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。新體系的籌資，無(wú)須額外征管成本；因此新體系的管理和實(shí)施成本總體上會(huì)更低。
其次，更能適應(yīng)未來(lái)快速老齡化的挑戰(zhàn)，更具財(cái)務(wù)持續(xù)性。在老齡化日益嚴(yán)重的情況下，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴(yán)重缺陷。新體系中國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為籌資方式，稅基最寬，且資金來(lái)源可以持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，因此更能適應(yīng)老齡化沖擊。我們初步測(cè)算的結(jié)果表明，新體系雖然還將存在未來(lái)的資金缺口，但僅為老體系的一半。
其三，新籌資方式更有利于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第一，當(dāng)前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費(fèi)；而以增值稅替代后，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè)。第二，相對(duì)于原來(lái)以勞動(dòng)所得為稅基的繳費(fèi)，通過(guò)增值稅為國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃籌資，實(shí)質(zhì)上是向資本征稅，補(bǔ)貼勞動(dòng)者，有助于調(diào)整國(guó)民收入分配格局。第三，增值稅等流轉(zhuǎn)稅的最終歸宿是個(gè)人消費(fèi)。與僅以工薪收入(還是一定限額之內(nèi))為稅基的養(yǎng)老繳費(fèi)相比，改變籌資方式更有利于中低收入群體，因此有利于緩解我國(guó)居民收入分配不均問(wèn)題。
（作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）