新一輪的改革，繞不開城鎮(zhèn)化，更繞不開農(nóng)村和農(nóng)民。有人說，城鎮(zhèn)化過程中，城市必然要和農(nóng)村爭地。因為土地問題，一部分認為利益受損的農(nóng)民一次次通過上訪、通過制造群體性事件表達不滿，為自己維權。
正在召開的全國兩會上，代表、委員們也對農(nóng)村土地征收制度給予了高度關注。3月7日下午，全國人大代表、清華大學人文學院經(jīng)濟研究所副所長蔡繼明，全國政協(xié)委員、中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長趙松接受中國青年報和新浪網(wǎng)聯(lián)合訪談，就“農(nóng)村土地征收過程中，怎樣維護農(nóng)民權益”的話題探討下一步改革路徑。
“征收補償標準提高10倍”的說法不靠譜
此前，一則題為“農(nóng)村土地征收補償標準將提高10倍”的新聞在網(wǎng)上發(fā)酵。一時間輿論嘩然。但至今未見官方回應。
長期從事土地政策研究，先后多次參與國土資源管理領域多項重大政策、文件和技術標準研究起草工作的專家趙松說，“這個說法不靠譜。發(fā)布這則消息的人，對現(xiàn)行的土地補償政策不了解。”
趙松說，不久前公布的《土地管理法修正案》（草案）確實已經(jīng)刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內容。“30倍的上限是沒了，但你知道2004年國務院出臺28號文，很多地方據(jù)此制訂了適應各地實際情況的新補償標準嗎？”趙松介紹，2008年、2009年各省都陸續(xù)公布了新標準，有的給土地統(tǒng)一定價，有的制訂最低保護標準，各地執(zhí)行都不一樣，“在這種情況下說標準統(tǒng)一漲了10倍，太不靠譜。”
蔡繼明也認為，人們關注的焦點不應該集中在“土地補償?shù)臉藴省鄙希鴳撌紫汝P注“征地的范圍”。
我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以依法征收農(nóng)民的土地，還包括其他私有財產(chǎn)。“言外之意，非公共利益的需要是不能征地的。而在現(xiàn)實中，不管是公共利益還是非公共利益，有的地方一律采取行政性手段征收土地。因此，你的標準即使比原來提高10倍、50倍，還難免侵害農(nóng)民權益。”蔡繼明說。
趙松介紹，現(xiàn)在國土資源部已啟動新一輪的征地改革制度試點，試點的核心內容就是“縮小征地范圍”。“這就要界定什么是公共利益。”
蔡繼明補充說，如果現(xiàn)實造成了因非公共利益原因征地，那就應該允許農(nóng)民的土地直接進入市場，“由開發(fā)商來和他直接談。農(nóng)民愿意轉讓就轉讓，不愿意轉讓你不能強迫。”
重慶“地票”實際操作還應細化
說起由農(nóng)民直接出售土地使用權，人們很快就會聯(lián)想到成都、重慶等地正在試行的“地票”制度。
“地票”買賣，通俗來講，比如某偏遠地區(qū)A村的村民將自家多余的1畝宅基地進行復墾，復墾后相當于增加了1畝耕地，根據(jù)“增減掛鉤”的政策，在某城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的B村就能騰出1畝的耕地用于建設開發(fā)。開發(fā)商以競拍價格購得這1畝地，在扣除相應拆遷費用后，剩余的錢歸A村村民和村集體共有。理想狀態(tài)下，一個農(nóng)民可以把這個指標拿到土地交易所去，有開發(fā)商在交易所里等著競標，農(nóng)民可以跟他協(xié)商價錢，指標出售后，這個指標再落到符合規(guī)劃的城市周邊的農(nóng)地上。
趙松指出，農(nóng)民在整個過程中有沒有履行他的參與權、知情權，也是維護農(nóng)民權益的一個重要環(huán)節(jié)，“過去我們只關注經(jīng)濟補償，實際上，補償只是維權中的一項。”
發(fā)行“地票”，蔡繼明認為，這是一個多贏的辦法。“偏遠地方的農(nóng)民有建設用地的指標，但是這個建設用地是不能增值的，沒有人愿意到那里去投資，它不能變成實際的收入；城市周邊的耕地有巨大增值空間，但是沒有建設用地指標。發(fā)行‘地票’是使偏遠地區(qū)農(nóng)民、城市周邊地區(qū)農(nóng)民、地方政府、開發(fā)商等都能受益的好辦法。”
但在改革探索的過程中，還有許多細節(jié)要進一步規(guī)范。比如收益分配問題上，“我去重慶調研，在那里，個人和村集體收入按4∶1分配。我問，你這個4∶1的比例是根據(jù)什么，有沒有什么很嚴格的理論依據(jù)？對方回答說可能就是根據(jù)經(jīng)驗。”
針對上述問題，蔡繼明建議，讓偏遠地方的A村農(nóng)民和城市周邊的B村農(nóng)民之間直接進行交易，政府僅負責提供交易的平臺、信息服務、法律支持、市場規(guī)則等，“這樣一旦B村農(nóng)民拿到了地票，他就可以直接和開放商進行交易。”
土地確權后，如何讓權證自由交易
一段時間以來，農(nóng)村土地“確權”問題受到業(yè)界的普遍關注。全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學家厲以寧也把農(nóng)村土地確權放到“先行一步”的地位上。
趙松指出，業(yè)界之所以那么關心“確權”問題，是因為下一步幾乎所有維護農(nóng)民權益的做法和探索都要建立在“確權”基礎上，農(nóng)村土地確權只是保障農(nóng)民權利的第一步。
趙松說，確權工作現(xiàn)在正處在“給全國農(nóng)民發(fā)放權證”的階段，有了權證以后可以干什么，才是下一步應該重點關注的改革方向。
如何讓農(nóng)民土地權證“飛”進自由市場，是蔡繼明的關注重點。“我覺得，學界和農(nóng)民可能更關心是不是所有的土地都要征，有沒有可能讓農(nóng)村集體土地直接進入市場。”蔡繼明重點關注了剛剛公布的《土地管理法修正案》（草案），“這方面還是沒有規(guī)定，只是一個征地補償?shù)纳舷奕∠恕！?BR> 蔡繼明說，一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是不是公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為來滿足；而另一方面，憲法又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)村土地實行征收和征用。
“地方實際執(zhí)行過程中，執(zhí)行的是第一條，只要列入城市規(guī)劃就征，所有農(nóng)村土地變成城市土地一律都是通過征地這一條。”蔡繼明認為，如果憲法不從根本上做一個修改、完善，《土地管理法》就很難再做進一步的完善。
此外，他還提出了一個可以暫時不修改憲法，又能為農(nóng)民集體土地進入自由市場做好法理準備的辦法——對憲法先作出一個新的解釋，“城市的土地歸國家所有，怎么理解？是唯一的，還是也允許有其他的公有制？比如說集體所有制。比如說憲法公布之日起，存量土地可以歸國家所有，在這個背景下是不是就要執(zhí)行憲法的另外一條——公共利益就征，非公共利益就不征。這為以后土地管理法的修改能做個鋪墊。”