事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業(yè)單位實(shí)行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》出臺之后，近幾年五個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點(diǎn)，切實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展，是當(dāng)前需要深入研究的重大現(xiàn)實(shí)問題。
改革需要解決幾個(gè)重大問題
整合“碎片”創(chuàng)造公平保障制度
20世紀(jì)90年代初期，我國開始了對企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，實(shí)行企業(yè)與個(gè)人共同承擔(dān)的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2009年1月，國家人力資源和社會保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容包括：事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系；養(yǎng)老金發(fā)放采用“老人老辦法，新人新制度”；基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌；建立職業(yè)年金制度；建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制等。此次試點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個(gè)“碎片”，卻又造成公務(wù)員養(yǎng)老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。
目前我國城鎮(zhèn)主要的基本退休制度包括三部分內(nèi)容。從大的方面講，城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一個(gè)部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元；事業(yè)單位是第二個(gè)部分，全國3000多萬職工，月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國離退休費(fèi)支出1400億元，其中大約一半是財(cái)政撥款，一半是自籌；第三個(gè)部分是機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。
由上述可以看出，五省市試點(diǎn)改革緩慢事出有因，主要存在兩個(gè)方面問題：
第一個(gè)問題涉及公平問題。事業(yè)單位養(yǎng)老金，比上不足，比下有余：與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但此次改革試點(diǎn)卻明顯沒有將公務(wù)員包括進(jìn)來，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是民眾質(zhì)疑最為嚴(yán)厲的一個(gè)焦點(diǎn)，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一；與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個(gè)能“過得去”的平均數(shù)，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。
第二個(gè)問題是改革方案的技術(shù)問題。既然事業(yè)單位改革方案無論在繳費(fèi)設(shè)計(jì)還是在待遇計(jì)發(fā)方式等方面，其絕大部分內(nèi)容與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎別無二致，那么，養(yǎng)老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預(yù)期，結(jié)果是，試點(diǎn)省市參加改革的單位人人自危，非試點(diǎn)省份事業(yè)單位人員預(yù)期暗淡，消極回應(yīng)。任何改革，如果沒有良好的預(yù)期，這項(xiàng)改革勢必流產(chǎn)或造成社會震動。
因此，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確“一個(gè)為主”和“三個(gè)聯(lián)動”。所謂“一個(gè)為主”，即堅(jiān)持社會保障以公平為主的原則，統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。所謂“三個(gè)聯(lián)動”，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動。作為公共部門，不要在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上再分出三六九等；二是事業(yè)單位的三個(gè)類別一起改革，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上也不應(yīng)再次分出三六九等；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補(bǔ)參加改革后降低的那部分，旨在給出預(yù)期，減少阻力，實(shí)現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型。
改革推進(jìn)要充分考慮承受能力
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革既包括范圍、內(nèi)容、時(shí)機(jī)選擇，也包括改革成本及其支付、分擔(dān)比例等問題。前者主要是推進(jìn)的力度或改革的進(jìn)程，后者是改革成本的籌集等。在實(shí)際改革中，必須把握好推進(jìn)力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續(xù)向前。
第一，在改革的順序上，首先面臨的是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位誰先改的問題。當(dāng)前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點(diǎn)、探路的角度看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點(diǎn)，或者同時(shí)選擇其中一部分“先行先試”。同時(shí)，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類，除經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類事業(yè)單位多已依照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金外，行政支持類和公益類執(zhí)行參差不齊，但最終退休后的養(yǎng)老待遇均按在職工資(檔案工資)的一定比例支取，與繳費(fèi)多少無關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)一起改，還是待分類后逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。
第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利于形成持續(xù)變革的動力。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應(yīng)，要逐步調(diào)整現(xiàn)有的退休養(yǎng)老制度，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)從“退休養(yǎng)老制度”到“社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的轉(zhuǎn)變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成本主要包括誘導(dǎo)直接參與者接受的額外補(bǔ)償及制度設(shè)計(jì)運(yùn)行的成本等。改革的成本的支付主要靠財(cái)政資金。從目前財(cái)政狀況看，有一定的財(cái)力支持改革，可以促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。但如果將財(cái)政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮財(cái)政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀調(diào)控中運(yùn)用政府財(cái)政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進(jìn)速度。
基金收支缺口與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)究竟有多大
基金收支情況是確定改革實(shí)施方案的基礎(chǔ)，財(cái)政負(fù)擔(dān)情況是制定財(cái)政補(bǔ)助政策的依據(jù)，測算的結(jié)果勢必對試點(diǎn)地區(qū)未來較長時(shí)間的財(cái)政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對于當(dāng)前我國基本養(yǎng)老基金是否存在缺口，反映不一。目前，我國養(yǎng)老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統(tǒng)一。
根據(jù)人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(下稱《公報(bào)》)，截至2011年年末，我國企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，未來全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養(yǎng)老金缺口較大，如2010年，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口高達(dá)679億元。中國社科院編撰的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》顯示，從1997年各級財(cái)政開始對養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付算起，補(bǔ)貼規(guī)模迅速擴(kuò)大。2000年各級財(cái)政補(bǔ)貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補(bǔ)貼高達(dá)2272億元，財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼金額達(dá)1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余(1.9萬億元)，來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
中央財(cái)政是否對地方開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)給予補(bǔ)助，取決于改革是否過多地增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并據(jù)此在制定財(cái)政配套政策時(shí)統(tǒng)籌確定。由于目前測算標(biāo)準(zhǔn)不一，測算結(jié)果難以反映真實(shí)情況，在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財(cái)政的補(bǔ)助政策。由于目前事業(yè)單位分類改革不到位，財(cái)政配套政策難以具體明確，因此，財(cái)政對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的補(bǔ)助政策也難以先行明確。事實(shí)上，即使下一步中央財(cái)政對事業(yè)單位做實(shí)個(gè)人賬戶所需資金予以補(bǔ)助，也不能簡單比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶的補(bǔ)助政策，因?yàn)閲页雠_事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整政策時(shí)，已經(jīng)安排了財(cái)力性補(bǔ)助，改革后這部分財(cái)力性補(bǔ)助依然會予以保留。
試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)人員待遇應(yīng)統(tǒng)籌調(diào)整
目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是根據(jù)2009年1月，國家人力資源和社會保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。由于我國各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政狀況差異，績效工資改革進(jìn)度不同，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式目前也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位人員待遇的調(diào)整問題。一是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整的頻率問題。既要研究試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金時(shí)間或頻率，也要考慮非試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)整頻率問題。如，對試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)是一樣隨統(tǒng)一的事業(yè)單位退休費(fèi)調(diào)整一并進(jìn)行，還是定期根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動情況進(jìn)行調(diào)整，需要研究明確。二是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整幅度(標(biāo)準(zhǔn))問題。研究明確試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整幅度，是大體與非試點(diǎn)地區(qū)退休費(fèi)調(diào)整水平相當(dāng)，還是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整水平一致，也需要綜合考慮。
相關(guān)改革還需綜合配套
分類推進(jìn)，是事業(yè)單位改革的基本方向，涉及的內(nèi)容包括管理體制、治理方式、機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)、財(cái)政體制等。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項(xiàng)。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個(gè)良好預(yù)期，改革將極難推進(jìn)。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革更要與事業(yè)單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類展開。
事業(yè)單位的現(xiàn)有管理體制和運(yùn)行機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度和財(cái)政政策等都需要與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同時(shí)改革，互為橋梁。為此，需要進(jìn)一步思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度綜合配套改革，避免彼此制約，為全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。
完善試點(diǎn) 推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革
事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)統(tǒng)一并同步改革
我國社會保險(xiǎn)制度改革“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民分別建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、不規(guī)范，也帶來待遇差距的擴(kuò)大和管理成本過高，形成制度內(nèi)的不公平。如果行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分開改革，不僅制度不公平，而且實(shí)踐證明改革難以推動。五省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府雇員包括機(jī)關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)一的，并沒有分設(shè)。因此，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能單獨(dú)展開，而應(yīng)與行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革統(tǒng)一進(jìn)行。通過建立統(tǒng)一的行政事業(yè)養(yǎng)老管理體制，可以節(jié)省管理成本，還有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
完善現(xiàn)行試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
現(xiàn)行《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的15%發(fā)放，比現(xiàn)行企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒有作具體規(guī)定，結(jié)果將是事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇低，這也是當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，要對現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)辦法做適當(dāng)調(diào)整和改革。一是調(diào)整事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放辦法，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例，繳費(fèi)滿15年的以不低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ戮べY的20%為宜。二是要同時(shí)出臺事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國外的經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)年金采取單位或個(gè)人強(qiáng)制繳費(fèi)形式，可以由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，也可以只由單位繳費(fèi)，繳費(fèi)率不超過8%為宜，采取個(gè)人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，并監(jiān)管基金的投資運(yùn)營。三是中央部門事業(yè)單位在人保部設(shè)立中央事業(yè)單位養(yǎng)老金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，或掛靠養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理司，由其制定事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營工作，確保基金的安全和增值。
做好“中人”基本養(yǎng)老金和養(yǎng)老金債務(wù)彌補(bǔ)方案
按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前退休的老人按照原來由各級財(cái)政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排，新人則完全按新辦法執(zhí)行，剩下處于老人與新人之間的“中人”，新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行前有若干年沒有繳費(fèi)，使“中人”養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金形成缺口，產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)，必須由國家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補(bǔ)方案進(jìn)行彌補(bǔ)。建議通過出售部分國有資產(chǎn)和增加財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投入，建立“中人”債務(wù)清償基金，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。此外，為了確保“中人”退休待遇不降低，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計(jì)算養(yǎng)老金，新制度推行后的繳費(fèi)年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個(gè)人賬戶余額一定比例發(fā)放養(yǎng)老金；新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個(gè)人賬戶余額的一定比例發(fā)放；15年以下的，按個(gè)人退休前月工資的60%和當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的20%總和除以2，加上個(gè)人賬戶余額的一定比例，發(fā)放養(yǎng)老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。
清醒認(rèn)識改革帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)
公益服務(wù)類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)供應(yīng)主要由政府財(cái)政承擔(dān)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也將主要由財(cái)政承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的社會統(tǒng)籌部分由各級財(cái)政預(yù)算安排，職業(yè)年金中單位繳費(fèi)部分也要從財(cái)政預(yù)算中安排，老職工的退休金需財(cái)政從經(jīng)費(fèi)預(yù)算中安排，“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財(cái)政預(yù)算安排。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對各級財(cái)政支出負(fù)擔(dān)將在一定時(shí)期會是增加的。
（負(fù)責(zé)人：蘇明 執(zhí)筆人：蘇明 楊良初 張曉云 王立剛 程瑜)