2013年1月12日，中國(海南)改革發(fā)展研究院在北京舉辦改革形勢分析會。來自國家發(fā)改委、財(cái)政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、中國社會科學(xué)院、中國勞動保障科學(xué)研究院、中國行政體制改革研究會、中國改革基金會、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者就十八大后轉(zhuǎn)型與改革的重要作用、突出特點(diǎn)、重大任務(wù)、路線圖與時間表、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等問題進(jìn)行了深入研討。
轉(zhuǎn)型與改革牽動發(fā)展全局
轉(zhuǎn)型與改革紅利空間巨大，把握轉(zhuǎn)型與改革主動權(quán)。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林指出，與過去相比，未來幾年改革的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜的變化：轉(zhuǎn)型與改革高度融合在一起；改革面臨的利益矛盾更為突出；改革的時間和空間約束增強(qiáng)。在這個特定背景下，“改革是中國的最大紅利”，就在于我國有著以城鎮(zhèn)化為依托的巨大內(nèi)需潛力，有著轉(zhuǎn)型與改革的巨大空間，以及由此形成的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。2013年的改革已到“窗口期”，倒逼我們要牢牢把握改革的主動權(quán)。
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有賴于體制改革的新突破。國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任張軍擴(kuò)認(rèn)為，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨五個方面的突出問題：一是過分依賴投資驅(qū)動使得儲蓄與消費(fèi)關(guān)系不協(xié)調(diào)；二是過分依賴外需驅(qū)動使得內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)；三是增長模式粗放，資源環(huán)境壓力持續(xù)增大；四是傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢不斷減弱，創(chuàng)新驅(qū)動的增長模式難以形成；五是收入差距大，公共服務(wù)不均，社會管理面臨較大挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。而這五大問題的體制根源在于：一是政府與市場關(guān)系沒有理順；二是市場機(jī)制建設(shè)存在較大缺陷；三是國有部門的制度缺陷；四是科研和教育體制問題影響創(chuàng)新能力和文化軟實(shí)力。
以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)部署新階段改革。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立認(rèn)為，十八大提出的改革任務(wù)很多，要選擇阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的方面進(jìn)行改革，這樣對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展有推動。十八大提出的核心是處理好政府與市場關(guān)系。政府方面重點(diǎn)是理順重大比例關(guān)系：一是圍繞投資率過高、居民消費(fèi)率過低進(jìn)行改革，首要的是收入分配制度改革；二是盡快解決公共服務(wù)供給不足的問題。市場方面重點(diǎn)是發(fā)揮市場配置資源的機(jī)制性作用：一是以金融體制改革釋放金融潛力；二是加快建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度的改革；三是科技體制改革；四是稅制改革，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
轉(zhuǎn)型與改革的突出特點(diǎn)
充分估計(jì)未來改革的難度。中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認(rèn)為，第一，當(dāng)前的改革是在社會利益格局發(fā)生嚴(yán)重扭曲的條件下進(jìn)行的，任何試圖打破這個利益格局的改革選項(xiàng)，都可能遇到極大的阻力；第二，社會情緒的不斷表達(dá)和持續(xù)上升，加大了改革的壓力，縮小了改革的操作空間；第三，改革的復(fù)雜性增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)、社會、政治等問題相互交織，形成牽一發(fā)而動全局的局面。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員常修澤建議，改革應(yīng)學(xué)會“在兩個雞蛋上跳舞”。
中國政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光認(rèn)為，當(dāng)前改革難度比較大主要表現(xiàn)在三個方面：第一，利益板結(jié)化，改革會遇到各自利益集團(tuán)的阻礙；第二是社會發(fā)展信息傳播方式發(fā)生變化，利益集團(tuán)會在第一時間對改革方案做出抵制；第三是隨著時間推移，體制后遺癥和并發(fā)癥越來越厲害，改革難度空前增大。
改革需要整體布局。中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯以收入分配改革為例強(qiáng)調(diào)改革的整體性。他認(rèn)為，收入分配改革涉及方方面面體制，如果沒有整體改革布局，單獨(dú)講收入分配改革，可能很難推進(jìn)。王小魯認(rèn)為，影響收入分配的突出因素有：第一，腐敗造成政府與老百姓之間的矛盾以及社會的不穩(wěn)定；第二，收入差距擴(kuò)大和收入分配不公平；第三，政府與市場關(guān)系的扭曲；第四，社會保障與公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺。如果離開這些問題談收入分配，就可能抓不到要害，也就拿不出一個健全、完整的改革方案。
增強(qiáng)改革的協(xié)同性。國家發(fā)改委原副主任彭森指出，目前的改革，大體可分為幾類：一類是圍繞完善市場經(jīng)濟(jì)體制必須推進(jìn)的，一類是圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須推進(jìn)的，還有一類是圍繞社會公平公正、保障和改善民生必須推進(jìn)的，當(dāng)然還有圍繞提高開放型經(jīng)濟(jì)水平必須推進(jìn)的改革等等。一些改革是單項(xiàng)的，可以相對獨(dú)立地推出，還有一些改革則牽涉眾多重大利益關(guān)系的調(diào)整，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。如資源性產(chǎn)品價格改革，上個月剛剛推出電煤價格市場化的改革方案就是一個單項(xiàng)改革方案。而實(shí)質(zhì)上煤電價格的理順和改革既涉及價格機(jī)制，又涉及鐵路、電力等壟斷行業(yè)改革，還涉及財(cái)稅和政府職能的轉(zhuǎn)換，所以煤電價格市場化改革可以設(shè)計(jì)成小配套改革。又如收入分配體制改革，這不僅是勞動工資制度改革，不能僅著眼于提高最低工資、限制壟斷部門工資，更重要的是初次分配過程中如何提高效率，進(jìn)一步改革生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制，以及打破壟斷、鼓勵競爭等方面的改革；在再分配過程中，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，健全公共財(cái)政體系，加大稅收調(diào)節(jié)力度，建立全覆蓋的社會保障體系等問題。這些改革不僅可以維護(hù)社會公正，體現(xiàn)社會主義本質(zhì)要求，而且也是轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)內(nèi)需的重大舉措，各方阻力相對較小，群眾呼聲普遍很高，推出的條件日臻成熟。這就需要設(shè)計(jì)成中央直接領(lǐng)導(dǎo)、多部門共同負(fù)責(zé)、全社會積極參與的大配套方案。
實(shí)現(xiàn)改革的重大突破
以財(cái)稅改革為突破口。財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希指出，過去我們改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制把財(cái)稅體制改革作為突破口，今天仍需要把財(cái)稅體制改革作為突破口。第一，財(cái)稅是整個公共治理改革的重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)代國家制度的建立，核心是財(cái)政問題；第二，財(cái)稅涉及公共資源配置的規(guī)則問題，沒有財(cái)稅體制改革，政府的公共職能配置就不可能完善，社會公平正義的問題就不可能解決；第三，現(xiàn)在的基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體，這需要通過公共產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該讓老百姓享受公共資源帶來的收益；第四，加強(qiáng)財(cái)政與老百姓的溝通，使財(cái)政預(yù)算成為約束政府行為的工具；第五，推進(jìn)全行業(yè)結(jié)構(gòu)性減稅，重點(diǎn)關(guān)注小微企業(yè)減稅。
王小魯認(rèn)為，財(cái)稅體制改革涉及多個方面的問題。第一，財(cái)政公開、透明是第一步。推進(jìn)全口徑財(cái)政公開，需要各級政府全口徑公開收入與支出細(xì)賬，接受老百姓監(jiān)督；第二，改革土地出讓制度；第三，對壟斷和資源性收益增稅。如澳大利亞資源稅稅率為利潤的30%，而我國5%的從價稅折算成與利潤的比率后不到15%，只有澳大利亞的一半。對壟斷企業(yè)應(yīng)該征收壟斷利潤調(diào)節(jié)稅，用于增加公共服務(wù)和社會保障的投入。
加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。王小魯認(rèn)為，農(nóng)民工在城里打工，但長期沒有被城市的社會保障體系覆蓋，不能在城市安家落戶，面臨不同的待遇，這種局面影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)該盡快讓農(nóng)民工市民化。
中國勞動保障科學(xué)研究院院長田小寶認(rèn)為，在深化改革的過程中，著力解決影響擴(kuò)大就業(yè)和提高就業(yè)質(zhì)量的突出問題。積極推進(jìn)社會保障制度改革，完善覆蓋全民的社會保障體系，積極構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，為全面建成小康社會創(chuàng)造穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。
鄭新立認(rèn)為，盡快讓民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，解決公共服務(wù)供給不足的問題，這項(xiàng)改革比較容易贏得共識。
從司法改革入手推進(jìn)改革。中國社科院法學(xué)所憲法行政法研究室主任周漢華認(rèn)為，第一，要化解現(xiàn)實(shí)的沖突，法治是最有公信力、社會最能接受的一種形式；第二，推動法治是鞏固市場經(jīng)濟(jì)體制改革成果、保護(hù)市場化改革成就的需要；第三，社會對法治有高度的共識，可以減少改革阻力；第四，法治是信息化、全球化和民主化的基本趨勢；第五，從法治推動改革能建立倒逼機(jī)制，打破改革動力匱乏的格局。
李曙光認(rèn)為，司法改革是比較好的突破口。第一，要讓司法獨(dú)立運(yùn)行，實(shí)行獨(dú)立審判。當(dāng)前法院行政化對于獨(dú)立審判的影響太大；第二，修改憲法，建議憲法127條規(guī)定“最高人民法院對各級人民法院和專業(yè)法院進(jìn)行監(jiān)督，上級法院對下級法院進(jìn)行監(jiān)督”改成“雙層級的法院”。監(jiān)督實(shí)際上是對獨(dú)立審判的干預(yù)。
以深度的行政體制改革作為突破口。汪玉凱指出：第一，政府愈來愈成為社會矛盾的中心和焦點(diǎn)；第二，政府管理前端與人大、司法、黨政權(quán)力的劃分等政治領(lǐng)域改革密切相關(guān)，后端與經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的治理和改革也直接相連；第三，作為公共治理主體的黨政自身改革的成功與否，在一定程度上直接決定其他方面改革的成效。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，行政體制改革應(yīng)當(dāng)是整體系統(tǒng)的改革。第一，推進(jìn)公務(wù)員和干部體系的改革，把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開來；第二，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府規(guī)制能力，建立一套政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體系；第三，保障政府職能與資源相匹配，同時提供有效的監(jiān)督；第四，促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)要求與待遇相匹配；第五，改革地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。除此之外，要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革；把各級人大作為社會意志表達(dá)和整合的唯一的、根本的合法機(jī)制來建設(shè)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧認(rèn)為，要正確處理中央與地方的關(guān)系，在市場經(jīng)濟(jì)條件下給地方分權(quán)，實(shí)現(xiàn)地方自治。
明確改革時間表和路線圖
完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一個重大的系統(tǒng)工程。彭森強(qiáng)調(diào)，20年前的改革有一個社會主義市場經(jīng)濟(jì)“四梁八柱”設(shè)計(jì)的頂層設(shè)計(jì)。為了實(shí)現(xiàn)2020年建成更成熟、更定型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須毫不動搖地堅(jiān)持市場化改革方向，以理順政府與市場、中央與地方、城市與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)與社會、國內(nèi)與國際等重大關(guān)系為重點(diǎn)，全面推進(jìn)各領(lǐng)域的改革，在一些關(guān)系全局的重大改革方面取得新的突破。
將適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公共治理變革作為改革主題。汪玉凱認(rèn)為，用“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公共治理變革”作為主題，也許更加適合下一步的改革。就改革目標(biāo)而言，從目前中國的實(shí)際情況看，可以用“三清”“四權(quán)”加以概括：所謂“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”；所謂“四權(quán)”是指“廢除特權(quán)，弘揚(yáng)民權(quán)，約束公權(quán)，保護(hù)私權(quán)”。“三清”“四權(quán)”的改革目標(biāo)，不僅有很大的改革容量，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面改革都能夠密切相連，而且又能切中時弊，目標(biāo)鮮明，有很強(qiáng)的號召力。
明確改革三個階段的路徑。周漢華認(rèn)為，中國改革第一個階段是市場化改革，第二個階段是法治建設(shè)，第三個階段是最終的政治民主化。法治建設(shè)其實(shí)是承上啟下的一個過程，實(shí)質(zhì)是一個先法治、后政治的發(fā)展思路，這個思路也是周邊新興經(jīng)濟(jì)體以及發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化過程當(dāng)中的一個普遍經(jīng)驗(yàn)。比如，香港和新加坡，法治的實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于民主的實(shí)現(xiàn)。
建立改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制
改革需要高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。彭森認(rèn)為，深化改革，一是靠中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和勇氣、決心；二是要建立一個統(tǒng)籌體制改革的高層次、有權(quán)威的改革協(xié)調(diào)機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)；三是要加強(qiáng)改革綜合配套的設(shè)計(jì)決策工作，更加重視改革具體路徑的選擇。
鄭新立認(rèn)為，改革首先要有一個綜合部門推動，如果沒有一個專門的、超脫利益的部門研究改革、設(shè)計(jì)改革，就很難提出一個綜合改革的方案。
設(shè)立中央層面的改革辦公室。中國(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長高尚全指出，五位一體的改革要建立一個協(xié)調(diào)機(jī)制，建議在中央層面建立一個改革辦公室，把改革落實(shí)到機(jī)構(gòu)，落實(shí)到協(xié)調(diào)機(jī)制上。
汪玉凱建議設(shè)立一個隸屬于黨中央并跨國務(wù)院的高層辦事機(jī)構(gòu)——中央改革辦公室，直接由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層領(lǐng)導(dǎo)，對改革進(jìn)行整體謀劃，形成對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各類改革的整體協(xié)調(diào)。與此同時，鼓勵一些地區(qū)探索綜合配套改革。
設(shè)立中央改革協(xié)調(diào)小組。遲福林建議，第一，建立由中央主要領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭的改革協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌決策，協(xié)調(diào)重大改革；第二，在中央改革協(xié)調(diào)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立精干的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)改革的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；第三，在改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置專家咨詢委員會，建立常態(tài)化的工作機(jī)制，組建完整的專家咨詢網(wǎng)絡(luò)體系，為改革決策提供獨(dú)立、客觀、專業(yè)的政策建議。
發(fā)揮多方面力量建立改革協(xié)調(diào)機(jī)制。國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)所副所長宋立強(qiáng)調(diào)，新一輪的改革，不能過度依靠政府部門，特別要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮三個方面的作用：一是加強(qiáng)黨對改革的領(lǐng)導(dǎo)；三是發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神；三是要注重發(fā)揮第三方力量，包括智庫、社會組織的作用，尤其是智庫在改革方案研究設(shè)計(jì)中的作用。
(作者單位：中國<海南>改革發(fā)展研究院)