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廣西柳州市和興園小區(qū)。和興園小區(qū)是柳州市改制企業(yè)職工危舊房集中區(qū)改造項目。在保障性安居工程建設中，為克服資金短缺等困難，廣西柳州市利用公積金、銀行、債券等多個渠道融資支持保障性安居工程建設。新華社發(fā) |
陳淮，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心原主任，最近轉任中國社科院研究生院城鄉(xiāng)建設經濟系主任、一級研究員。當經濟參考報記者就住房公積金方面的若干疑問向他請教時，這位對我國住房問題特別是政策和制度層面問題堪稱權威的學者看似不假思索，但透過不疾不緩、娓娓而談的分析解答，可以看出其對住房問題了解之熟稔、研究之深入、積累之深厚。
《經濟參考報》：住房公積金制度是我國住房保障體系中的一個重要組成部分，但近期人們對公積金繳存額的不平衡多有批評，您認為目前不同單位繳存額的明顯差異是否合理？
陳淮：首先說，不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同階層之間，在公積金繳存額上存在差異，哪怕是較大的差異，也是正常、合理的。一方面，公積金是以工資為基數(shù)繳存的；人們的工資存在差異，公積金繳存額就存在差異。另一方面，政策規(guī)定，公積金提取比例是允許單位、雇主有個選擇區(qū)間的；例如按照工資的5%-12%提取都符合政策規(guī)定。這個差異的確可以達若干倍。例如月薪1萬元，且按照12%上限繳存公積金的，加上雇主按照1：1繳存的部分，每月可繳存2400元；而月薪3000元，且按照5%比例繳存的，加上雇主配繳的部分，每月也僅繳存300元。兩者的差距是8倍。我們所舉例的這兩個數(shù)據(jù)，還只是中等偏上與中等偏下之間的差距，還不是最高和最低之間的差距。但這個差距是必要、正常且合理、合規(guī)的。高收入者多繳存，固然有利于高收入者享受更多政策優(yōu)惠，但同時也增大了公積金的累積規(guī)模、加快其累積速度，使公積金能有更多資源向中低收入群體提供。這本身就是一種互助性的體現(xiàn)。
坦率說，社會上有種比較普遍的模糊認識，很多人似是而非地把公積金理解為是“國家發(fā)錢”。應當明白，公積金不是政府給錢，不存在發(fā)給誰多、發(fā)給誰少的問題。公積金是一種互助性的保障工具，大家共同繳存的錢是公積金唯一的資金來源。
公積金繳存上的不合理差距不在于區(qū)域、行業(yè)之間正常工資水平基礎上的差距，而在于在一些壟斷部門中的既得利益群體以種種合法不合法的名義占有了應屬于國有所有者的利益。這些收入水平奇高部門的問題不在于公積金繳存的多少，而在于其收入中有一部分來自于對國有收益的非法侵蝕，還有一部分來源于依靠壟斷地位獲取的壟斷收益。要改的不是公積金，而是打破壟斷、抑制既得利益群體的貪婪。
《經濟參考報》：在當前一些討論中，有聲音批評說，公積金的低息貸款、多存多貸的政策實際上是中高收入群體購房占便宜；而低收入群體繳存公積金很少，且提取難度大，很難真正受益。這能說是一種“劫貧濟富”嗎？
陳淮：公積金主要是用來幫助社會中間階層，或者叫工薪階層，滿足他們住房需求的一種政策性工具；如果您所說的“低收入群體”是指社會低端困難群體，那可以明確說，公積金本來就不是幫助他們滿足住房需求的主要政策工具。這個群體的住房需求應當由另外的政策來滿足，例如廉租房、公租房等。貸款低息本身就是公積金互助性的具體體現(xiàn)，這沒什么不對。多存多貸也是一種公平合理；多存者也是工薪階層，也有權享受公積金的保障；他們合理的住房需求也應當支持和滿足，這也沒什么不對。
很多人只看到了多存多貸一條，就下結論說是“劫貧濟富”，這恐怕失之于片面。人們可能忽略的一點是，實際上利用公積金貸款買房，對多套購房、反復購房、超過一定居住標準購房以及購買奢侈性住房等是有明確的禁止性、排斥性規(guī)定的。“多存”只是符合“多貸”的資格，未必符合“多貸”的條件。從制度的設置原則說，公積金貸款支持的只應是基本需求、改善性需求、自住性需求以及首次置業(yè)等合理需求。
當然，就是在工薪階層中，也是可以分出收入高低的不同群體的；公積金貸款制度也的確存在很多亟待改進、完善的地方。例如對租房住的過渡性需求、對賣舊換新的改善性需求等就應當有更合理的制度性安排，更大支持力度。
目前的公積金制度有沒有不公平的地方？確實有。但主要并非在“高收入者有機會更多享受低息貸款”上。這只是一種表層不公平。真正的不公平在于高收入者享受了累進的高額財政補貼。而這違背了公共資源配置的基本原理。
公積金是免個人所得稅的；而個稅是按收入高低實行累進稅率的。漏洞就在這個地方。我們舉個例子看。一個月收10萬元的人按12%繳存率繳存公積金，加上單位按1：1配繳的12000元，這個人通過公積金繳存可享受免稅額達每月10800元，或者說，實際享受了財政暗補每年129600元。而月收入5000的人，就是按12%繳存公積金，能享受的財政暗補最多也只每年1260元。薪差20倍，財補差高達百倍！
月收10萬元并非目前工薪收入群體的頂端，月收5000元也并非工薪階層的低端，而且還都是按12%繳存率計算，這兩者之間享受財政暗補的差距尚且這么大。當然，按照公積金管理規(guī)定，公積金繳存本來是“封頂”的，通常是由省一級政府規(guī)定最大繳存額不能超過當?shù)仄骄べY水平的若干倍。就是說，公積金繳存額達到“封頂”線后，實際工資收入再高也不能更多繳存。但在現(xiàn)實中，很多地方對壟斷行業(yè)“繳存額封頂”和“12%繳存上限”采取“睜一眼閉一眼”的對策。因為對公積金歸集管理單位來說，多存總是有利無害。前不久就有媒體報，廣東省月住房公積金繳存額最高為9500元；在一些銀行，住房公積金繳存數(shù)額超過萬元。
如果說與月收10萬元級的比較尚不具備普遍意義，咱們再舉一個月收入1萬元的和月收入5000元之間比較的例子。仍假定兩者都按12%公積金繳存率，月收萬元者可享受免稅每月480元，年享財政暗補5760元；與月收5000者比，兩者薪差為2倍，財補差近5倍！
這才是真正的不公平所在。特別提示，免稅免的可是社會公共資源。
《經濟參考報》：您認為住房公積金制度在支持低收入群體上是否應有更多改善？例如可否考慮拓寬使用渠道和降低提取門檻？
陳淮：我們恐怕先得明確，您問題里的“低收入群體”是指的收入相對較低的群體，例如剛參加工作的年輕人，還是指城鎮(zhèn)居民中的低端群體、困難群體？在住房保障體系中，對這兩部分人群的保障政策是不一樣的。
應當強調，住房保障體系是分為救助型保障、援助型保障、互助型保障和自助型保障四個層次的。對于低端群體來說，滿足他們基本居住需求的政策主體是救助型保障，例如廉租房；對于剛參加工作的年輕人來說，政策主體是援助型保障，例如公租房、經濟適用房、住房補貼、貼阻、貼息以及優(yōu)先配置資源的小戶型房等。對后者的政策目標是滿足他們過渡性需求、提高他們的抗風險能力和不斷增強他們的私人資產累積能力。
公積金是典型的互助型保障工具。在住房保障體系中，公積金從來都是補充性、附屬性的，而且主要針對的是具有一定的自我購房能力、但不充分或者暫時不充分的社會中間階層。指望用公積金來保障社會低端收入群體的住房需求，這本身就是一種對住房保障體系功能的錯位認識。
需要指出，在前期一些政策設計思路中，頗有一些人提出要挪用公積金來建保障房。這等于是把救助窮人的責任轉嫁到了中間階層的頭上。我們一定要明確，公積金是繳存人的私人資產，不是政府資產。從沒有哪一個國家的公共政策是把社會中間階層的資產挪用來救助窮人的。救助窮人就是政府的責任，救助窮人的資源來源應當是從富人身上收稅。如果政府覺得需要給低端群體以更大額度、更寬松條件的貸款，政府就應當提供擔保和貼息，而不能把風險強加到公積金繳存人的私人資產上。簡單地說，“拓寬低收入群體的公積金使用渠道和降低貸款門檻”，恐怕是把公積金當成政府財政的援助資金了。
《經濟參考報》：對中等收入者來說，目前的公積金貸款是否也存在著額度偏低、手續(xù)過于繁瑣的問題呢？您認為應怎樣進一步改善和加強公積金的互助功能呢？
陳淮：前面已經強調過，公積金不是政府的錢，是繳存人的私人資產。在貸款程序上對繳存人的資產安全刻意加以保護是必要的。而且公積金從來不是解決“買得起房”的主體性信貸來源，公積金同樣要求貸款人有還款的信用基礎。公積金管理者必須對繳存人的資產安全負責。
公積金的管理制度的確存在很多需要改進、完善的地方。目前管理中存在的問題之一，就是公積金的代際互助功能遠沒有充分發(fā)揮。高繳存人群可能不需貸，而急需的年輕人只能貸很少。而且貸款規(guī)定上缺乏區(qū)別化政策，對首次置業(yè)、賣舊買新的改善性需求等的支持力度遠不充分。此外還有一個嚴重問題，就是利息等收益的歸屬被有意模糊化，被當成政府資產無償占有。這是嚴重侵害繳存人利益的做法。說嚴重一點，這是違法的行為。
《經濟參考報》：很多人呼吁，針對目前公積金結存額較大的現(xiàn)象，應當拓寬公積金投資渠道以實現(xiàn)保值增值；還有聲音建議讓公積金入資本市場賺錢。您認為這些意見正確嗎？
陳淮：目前公積金存在著近萬億的余額，但即或如此，公積金也不需要通過投資來保值增值，或者說不應當把保值增值作為管理目標。
講個經濟學常識。養(yǎng)老基金一定需通過投資來保值增值。因為人們繳1萬元，將來可能需領2萬元。為什么呢？因為通脹、社會生活水平提高和人活得越來越長。而公積金不是。人們繳1萬元，退休時就退還繳存人1萬元，不會因房價“通脹”而多退1分。因此公積金不需以什么“保值增值”為管理目標。由此決定，公積金也就不需要什么“拓寬投資渠道”。公積金的基本功能是為老百姓滿足住房需求提供互助性保障，其管理目標應當是盡量多地貸給有合理需求的繳存人，而不是積攢起來獲取投資收益。此前媒體稱，證監(jiān)會已委托證券公司和基金公司進行住房公積金投資A股市場方案的研究工作。這是一種非常錯誤的政策趨向。政府沒有權力拿繳存人的私人資產去投資；公積金是存多少取多少，也不需要通過投資資本市場去實現(xiàn)“保值增值”。如果公積金有過大的結余，那政策需要研究的是如何拓寬公積金的貸款渠道，是怎樣更合理、更安全地把錢貸放出去，而不是什么“拓寬投資渠道”。
公積金并非不可以有投資收益。貸款人支付的利息就是公積金的投資收益。但值得大聲疾呼的是，繳存人繳納公積金從來不是為了獲取投資收益，而是為了實現(xiàn)工薪階層的社會化互助。有些人熱衷于公積金投資，這種想法恐怕是把公積金當成了“唐僧肉”，是在打這個投資收益的算盤。這是個非常危險的思路。
《經濟參考報》：在討論中，也有對公積金制度持否定意見的聲音，認為與上世紀公積金制度最初試點時相比，如今的市場環(huán)境已經發(fā)生了巨大變化，公積金制度已難以適應當前需要。這個意見可取嗎？
陳淮：理論和實踐都證明，公積金是一種住房保障體系中不可或缺的組成部分，是符合中國國情的政策工具。不能適應需要的是起步和發(fā)展過程中，在制度設計上的粗糙和不完善，而不是公積金制度本身。
現(xiàn)行公積金制度的不完善主要是四個方面。一是覆蓋面遠不充分。別說農村居民無緣享受，就是城鎮(zhèn)職工，目前的覆蓋面也只達三分之一略強。二是前面提到的互助性、區(qū)別化未能得到充分體現(xiàn)。三是管理體系不完善，不僅運行成本高、效率低，而且違規(guī)違法事件、風險流失事件也時有發(fā)生。四是壟斷部門、既得利益群體利用設計漏洞侵蝕公共資源、偷逃稅收。限于時間和篇幅，這個問題我們只能點到為止。
公積金制度也需要不斷創(chuàng)新。我們前面提到的自助型保障政策就是一種創(chuàng)新思路。從國際經驗看，自助型保障的典型方式就是設立住房儲蓄賬戶，或者專門的住宅儲蓄銀行。在強制繳存、雇主配繳的公積金之外，繳存人可自愿開立賬戶，自愿繳存；政府給予這種自愿繳存的賬戶以個稅減免的優(yōu)惠政策，以此鼓勵人們?yōu)闈M足自己的住房需求更多地承擔責任。實際上在發(fā)達國家的住房保障體系中，除了救助型的保障房之外，自助型保障是主體。例如公務員基金、教師基金等。
《經濟參考報》：公積金在一定意義上說，是一種金融屬性的政策工具；我們在具有保障意義的住房金融上還可以有更多創(chuàng)新嗎？
陳淮：就住房金融方面說，可以嘗試和創(chuàng)新的領域非常廣闊。例如合伙制、代建制、房地產業(yè)直接融資、以房養(yǎng)老、房地產金融中介機構發(fā)育、住房保險等。其中可以有政策參與其中，具有保障意義的金融工具也有很大的開拓余地。
舉個最簡單、最普遍的例子。人們在賣舊買新的過程中通常需要先買后賣，這種改善性需求非常正常合理。但目前我們尚沒有政策性工具來幫助人們完成先買后賣過程的資金融通。再舉個前沿一些的例子。幫助社會中間階層降低、規(guī)避房價風險，防止恐慌性需求產生的一個有效辦法，就是設計一整套可交易的政策性房價指數(shù)，給社會一個避險通道。人們可以通過“買指數(shù)”而不是提前購買實物房的方式來規(guī)避房價變動的風險。探索有中國特色的住房體系和城鎮(zhèn)化道路，我們還有太多的工作要做。