如果“征地補償提高了”，這將是中國億萬農(nóng)民奔走相慶的事。但這一制度立法，在2012年年底卻因故爽約。
有關(guān)鍵意義的《土地管理法修正案草案》，并沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上表決。這意味著，征地補償制度的修法進程，又將推遲到下一次審議。
為何“征地補償改革”遲遲不能出臺？中國青年報記者專訪征地拆遷學(xué)者，解讀這背后的深層阻礙。
土地財政的雙刃劍
“征地工作常常嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。”北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授王才亮對中國青年報記者說。
中國社科院新近發(fā)布的《2013年社會藍(lán)皮書》印證了他的觀點。近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起，其中，征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”。
不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府。
地方政府多以低價從農(nóng)民手中征地，再以數(shù)倍甚至幾十倍的價格出讓給開發(fā)商等單位。“2011年土地出讓金的總額，達(dá)到3.15萬億元，這是個非常龐大的數(shù)據(jù)。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明透露。
目前，“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來源。“有些地方的土地收入占地方預(yù)算支出的50%，甚至更高。至于全國的平均水平，30%～40%應(yīng)該是有的。”中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長告訴記者。
與之形成鮮明對比的是，農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來的，是政府與農(nóng)民之間矛盾的激化。
王才亮認(rèn)為，地方政府對土地財政的依賴，已造成了一個怪圈。“一方面，政府與民爭利，引起很多矛盾，需要維穩(wěn)；另一方面，政府的正常開支和維穩(wěn)經(jīng)費又要從土地財政里拿。這就形成了惡性循環(huán)。”
也有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段“土地財政”仍有存在的必要性，不能“一棍子打死”。
“如果沒那么多錢，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒法搞，城鄉(xiāng)居民的生活水平就無法提高。”牛鳳瑞說。他認(rèn)為，土地財政在現(xiàn)階段仍然發(fā)揮出了社會公益效應(yīng)。“比如一條公路，50年內(nèi)都可以建，但是靠從土地財政里獲得的資金現(xiàn)在就把它建成了，更早讓老百姓享受到，也就發(fā)揮了更好的效應(yīng)。”
嚴(yán)金明則認(rèn)為，現(xiàn)階段土地財政就是我們國家的一種制度安排。“中央曾經(jīng)規(guī)定，政府獲得的土地出讓金，其中10%要投入保障房，10%投入農(nóng)田水利，10%搞教育。基層政府工作需要很大的資金投入，若是沒有土地財政支持，很多建設(shè)只能擱置。”
重新切蛋糕的博弈
“我們幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)。政府制定什么補償標(biāo)準(zhǔn)，我們只能聽從。”安徽宿州汴河鎮(zhèn)的村民曾如此無奈地感嘆。
王才亮認(rèn)為，征地過程中必須保證農(nóng)民有知情權(quán)與參與權(quán)。“征地補償，應(yīng)該要聽取農(nóng)民的意見。否則，土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都是政府一家說了算，沒有考慮到農(nóng)民群體的意見，既沒有做到?jīng)Q策民主，也讓標(biāo)準(zhǔn)不成熟。”
征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)由政府和農(nóng)民協(xié)商確定已是社會共識。但是，政府對農(nóng)民的意見聽多少、怎么聽還沒有確切說法。
“理論上說，雙方的話語權(quán)要平衡，但是也要考慮部分農(nóng)民索求無度的心態(tài)。不可否認(rèn)，因拆遷一夜暴富的現(xiàn)象的確存在。”牛鳳瑞告訴中國青年報記者，從全國來看，對于農(nóng)民的補償確實偏低。
嚴(yán)金明也表達(dá)了類似的觀點。“如果無限制的滿足農(nóng)民需求，地價會上升，最后仍然是由農(nóng)民老百姓埋單。所以這存在一個合理度的問題。”
目前我國在執(zhí)行征地補償時，通用的辦法是，土地補償費、安置費不超過農(nóng)民“前3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍”。廢除這個上限，正是新《土地管理法修正案草案》中最受關(guān)注的條款。
2012年12月，國務(wù)院提請人大常委會會議審議的草案，刪除了現(xiàn)行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規(guī)定，確定了“公平補償”原則，但對如何計算補償數(shù)額未明確規(guī)定。草案授權(quán)國務(wù)院制定具體的補償辦法。
這在人大常委會上引起了較大爭議。有委員擔(dān)心，無上限的補償會形成因征地暴富的“暴富圈”，提高土地流轉(zhuǎn)成本，造成新的不公。
“公平補償”，到底該如何把握？嚴(yán)金明認(rèn)為，大原則是要保證農(nóng)民的利益，不能讓農(nóng)民失地又失業(yè)。操作層面上，應(yīng)該具體問題具體分析。“比如在北京郊區(qū)的一塊地和在新疆的一塊地，如果都是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補償，補償金差異不大，這明顯不合理。”
“現(xiàn)在的爭議在于：是按種糧的標(biāo)準(zhǔn)補償，還是按照它改變以后的用途補。土地的區(qū)位、實際的經(jīng)濟價值，這些都應(yīng)該被考慮進去，所以可以由各省具體制定標(biāo)準(zhǔn)。”牛鳳瑞說。
繞不過去的坎兒
2012年兩會，溫家寶總理提出，制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》是“當(dāng)年的主要工作任務(wù)之一”。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。
十八大報告中明確提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，這是第一次將征地制度改革內(nèi)容寫入黨代會報告。
這似乎都在釋放積極的信號。
然而，《土地管理法修正案草案》至今仍未表決，這意味著關(guān)于征地補償制度的修法進程將延續(xù)到下一次審議。
嚴(yán)金明認(rèn)為，征地問題非常復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，各方利益如何平衡是一大難題。“土地是一切生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，影響力非常大，所以討論起來就有復(fù)雜性，不是拍拍腦袋就能想出來的。”
《土地管理法》，這項對征地工作具有指導(dǎo)意義的法規(guī)，是在計劃經(jīng)濟的背景下制定，完全以它來規(guī)定市場經(jīng)濟時代的活動，似乎有點“勉為其難。”
“現(xiàn)在《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，在一線城市、大城市的郊區(qū)是名存實亡。”嚴(yán)金明坦言，結(jié)合實際修訂有關(guān)法律法規(guī)，已是迫在眉睫。
牛鳳瑞認(rèn)為，征地工作在目前仍然承擔(dān)著十分重要的職能。“我們正處于矛盾的突發(fā)期。土地財政在現(xiàn)階段仍在履行重要的職能，政府可以通過它進行宏觀調(diào)控和社會再分配，這個時候如果政策考慮不周，負(fù)面效應(yīng)會大于正面效應(yīng)。”
土地財政現(xiàn)階段難以禁絕，但土地的不可持續(xù)性卻是地方政府不可回避的事實。受訪學(xué)者指出，過分依賴“土地財政”，無非是在寅吃卯糧。
“未來肯定要改革。”嚴(yán)金明直言。
牛鳳瑞為這項改革開了一劑“藥方”。“將來城市化完成了，土地財政的歷史使命也就完成了。到時候，房地產(chǎn)稅可以取代土地財政。這是相輔相成的，城市面積擴大，房產(chǎn)增量了，房產(chǎn)稅的量也就多了。”
土地是大部分農(nóng)民賴以生存的載體。既然相關(guān)法律法規(guī)出臺的條件尚未成熟，在現(xiàn)實操作的層面上，被征地以后，農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計如何保證，也是社會廣泛關(guān)注的問題。對此，牛鳳瑞建議，不僅要合理化征地補償金的標(biāo)準(zhǔn)，政府也應(yīng)該確保農(nóng)民享受社會保障并得到轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)的機會。
“長遠(yuǎn)來看，加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒。依法辦事才是保證平等話語權(quán)的前提。”嚴(yán)金明最后說。