7日召開(kāi)的全國(guó)政法工作電視電話(huà)會(huì)議把戶(hù)籍制度改革列為今年的重點(diǎn)工作之一，標(biāo)志著1.59億外出農(nóng)民工的市民化問(wèn)題已經(jīng)提上了政府部門(mén)的議事日程。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)獲知，正在醞釀中的新政包括兩條途徑：放松城鎮(zhèn)戶(hù)籍與基本公共服務(wù)均等化。
記者從接近國(guó)務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議的人士處獲悉，政府相關(guān)部門(mén)正在起草一份有關(guān)農(nóng)民工發(fā)展的文件，其核心內(nèi)容即為農(nóng)民工市民化。該文件幾易其稿，目前已基本起草完畢，待國(guó)務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議討論之后即可上報(bào)。
該人士還透露，為了起草這份文件，國(guó)務(wù)院從2011年春節(jié)后就安排進(jìn)行了中國(guó)農(nóng)民工發(fā)展的大型研究，多達(dá)31個(gè)政府部門(mén)參加，總計(jì)完成了一個(gè)總報(bào)告和21個(gè)分報(bào)告，其中重點(diǎn)研究的是戶(hù)籍和土地問(wèn)題。
改革措施
城鎮(zhèn)化作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)正在被各界寄予厚望。有報(bào)道稱(chēng)，由國(guó)家發(fā)改委牽頭編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011~2020年)》已基本完成了起草工作。
一位接近國(guó)家發(fā)改委的人士表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制過(guò)程中遇到的阻力之一就是如何解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及基本公共服務(wù)覆蓋常住人口的問(wèn)題。
正在醞釀中的農(nóng)民工發(fā)展文件是以轉(zhuǎn)移就業(yè)為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，引導(dǎo)農(nóng)民工向二三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，并將保護(hù)農(nóng)民工平等的勞動(dòng)權(quán)益。
“以城鎮(zhèn)落戶(hù)和基本公共服務(wù)均等化兩條腿走路將作為農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)。”上述人士稱(chēng)，在當(dāng)前并不具備全面放開(kāi)戶(hù)籍的條件下，可以先放松戶(hù)籍，每年解決1.59億中的一部分人落戶(hù)。其他不能落戶(hù)的就以基本公共服務(wù)均等化來(lái)保障他們即使不落戶(hù)也可以享受平等的權(quán)利。
建立在戶(hù)籍人口基礎(chǔ)之上的城市管理體制已經(jīng)落后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，后兩者正在倒逼戶(hù)籍制度進(jìn)行改革。
政府近年來(lái)戶(hù)籍改革的方向是一步步剝離戶(hù)籍上所捆綁的福利，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2000年以后，城市居民和農(nóng)民工逐步平等就業(yè)，近年來(lái)政府又陸續(xù)出臺(tái)了社保、教育等方面的政策。不過(guò)，政策執(zhí)行的效果與預(yù)期有差距，也出現(xiàn)了諸如限購(gòu)等強(qiáng)化戶(hù)籍制度的舉措，但改革大方向保持穩(wěn)定。
改革阻力
全國(guó)政法工作電視電話(huà)會(huì)議要求穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶(hù)籍改革。統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，逐步讓大多數(shù)流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂(lè)業(yè)、各得其所。
然而，改革的阻力很大。在去年末舉行的全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上，面對(duì)中央提出的基本公共服務(wù)均等化的要求，一些東部省市表示壓力很大，原因是包括財(cái)政體制在內(nèi)的各種體制并沒(méi)有根本性的轉(zhuǎn)變。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希此前接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，近年由于政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)覆蓋人群擴(kuò)大，財(cái)政支出不斷增加。按照現(xiàn)行的體制中央拿一點(diǎn)，各級(jí)地方拿一點(diǎn)，而且地方拿得可能更多，也就是說(shuō)，社會(huì)轉(zhuǎn)型的成本地方政府承擔(dān)得更多，所以地方政府才會(huì)感到壓力很大。
國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家則對(duì)記者表示，從公共管理的角度來(lái)看，若不取消戶(hù)籍制度則無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的身份平等，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。他建議，要在全國(guó)普遍推行居民制度，逐步取消戶(hù)籍制度，讓人能夠流動(dòng)起來(lái)。
土地問(wèn)題仍無(wú)解
上述接近國(guó)務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議的人士還表示，由于調(diào)研中對(duì)于農(nóng)民工市民化過(guò)程中土地問(wèn)題能達(dá)成的共識(shí)并不多，比如農(nóng)民工進(jìn)城之后是否需要“交地”，“交地”是否違法，若不“交地”如何處理與城市居民的關(guān)系等都非常復(fù)雜，因此文件回避了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。
上述發(fā)改委的人士也表示，現(xiàn)在中央文件中基本上不再提“土地?fù)Q社保”，“宅基地?fù)Q住房”的提法，這一做法起于重慶，江蘇等地也有效仿，但這一做法的局限在于只能在當(dāng)?shù)爻鞘薪紖^(qū)，對(duì)于跨省流動(dòng)的外出農(nóng)民工來(lái)說(shuō)并不可行。
竹立家認(rèn)為，土地制度改革就是要“讓地轉(zhuǎn)起來(lái)”。
我國(guó)實(shí)行的是土地國(guó)有或集體所有制度，農(nóng)民基本被牢牢地固定在土地上，使土地資源和農(nóng)民的能動(dòng)性都很難發(fā)揮自身的最大效益。
他建議，可以在全國(guó)大規(guī)模地推行“地票制度”。地票制度總的來(lái)說(shuō)可以概括為“土地國(guó)有、個(gè)人使用、使用權(quán)允許轉(zhuǎn)讓”。
地票制度不改變土地的國(guó)有性質(zhì)，不改變土地的所有權(quán)，但使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。