28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了修訂后的證券投資基金法，將于2013年6月1日起施行。
證監(jiān)會相關(guān)部門負(fù)責(zé)人昨日表示，法律的修訂完善，夯實(shí)了基金業(yè)的制度基礎(chǔ)，優(yōu)化了基金業(yè)的發(fā)展環(huán)境，拓展了基金業(yè)改革創(chuàng)新的空間，強(qiáng)化了依法治市、依法監(jiān)管和投資者保護(hù)。
“作為基金業(yè)基礎(chǔ)性制度頂層設(shè)計(jì)和整體安排的總綱領(lǐng)、財(cái)富管理行業(yè)規(guī)范的新標(biāo)桿，新基金法必將增強(qiáng)行業(yè)的公信力和市場的吸引力，促進(jìn)培育養(yǎng)成專業(yè)、長期、理性的投資文化，對于推動資本市場的穩(wěn)定健康發(fā)展，具有非常重要而深遠(yuǎn)的意義。”該負(fù)責(zé)人說。
修法
背景
為基金業(yè)發(fā)展提供有力保障
現(xiàn)行的證券基金投資法是２００３年審議通過、２００４年正式實(shí)施的。該法規(guī)主要對公募基金進(jìn)行規(guī)范，但對采用非公開方式募集設(shè)立的基金缺乏具體規(guī)定。基金業(yè)的發(fā)展實(shí)踐迫切需要法律制度與時(shí)俱進(jìn)地作出調(diào)整。
“現(xiàn)行基金法實(shí)施九年來，我國基金業(yè)發(fā)展迅速，取得了令人矚目的成就——基金份額總數(shù)迅速增加，基金資產(chǎn)規(guī)模不斷增長，基金產(chǎn)品日漸豐富，基金已成為廣大投資者參與社會投資、增加居民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道，社會影響力和市場影響力日益廣泛。”
證監(jiān)會相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，基金業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了各類金融資產(chǎn)的優(yōu)化配置，加快儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的進(jìn)程和效率，進(jìn)一步完善金融市場結(jié)構(gòu)。基金的專業(yè)化服務(wù)為社保基金、企業(yè)年金等各類養(yǎng)老金提供了保值增值的平臺，為建立健全社會保障體系作出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，作為資本市場最主要的機(jī)構(gòu)投資者之一，基金的發(fā)展壯大有力地推動了資本市場新股發(fā)行詢價(jià)、上市公司治理等制度改革。
但業(yè)內(nèi)人士指出，隨著經(jīng)濟(jì)和金融體制改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國財(cái)富管理行業(yè)和資本市場發(fā)生了很大變化，實(shí)踐中新的情況和問題不斷出現(xiàn)。
例如，對市場和投資者具有重要影響的私募基金，作為一種金融工具，在推動我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高自主創(chuàng)新能力等方面起到非常重要的作用，是我國資本市場發(fā)展的重要領(lǐng)域，但存在法律地位和法律關(guān)系不明確、監(jiān)管缺位、資金募集和使用不規(guī)范等問題，蘊(yùn)含一定的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。
又如，公募基金的市場準(zhǔn)入門檻過高，妨礙了更充分的競爭；業(yè)務(wù)范圍限制過嚴(yán)，局限了服務(wù)領(lǐng)域的拓展空間；行政審批管制過多，制約了市場活力的發(fā)揮；業(yè)務(wù)規(guī)范過于細(xì)致，抑制了市場創(chuàng)新和差異化競爭；組織形式的單一和專業(yè)人士持股的限制，忽視了基金業(yè)以人力資本、智力資本為核心價(jià)值的特點(diǎn)，也影響了運(yùn)作的靈活性。同時(shí)，基金治理結(jié)構(gòu)不健全，基金“老鼠倉”、內(nèi)幕交易等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，投資者權(quán)益保護(hù)力度尚待進(jìn)一步加強(qiáng)。市場改革發(fā)展實(shí)踐反映出現(xiàn)行法律存在的制度空白和缺陷，已經(jīng)嚴(yán)重影響市場功能作用的發(fā)揮，難以適應(yīng)財(cái)富管理市場快速發(fā)展和金融產(chǎn)品日益多樣的要求。
基金業(yè)的發(fā)展實(shí)踐迫切需要法律制度與時(shí)俱進(jìn)地作出調(diào)整。上述負(fù)責(zé)人說，立法機(jī)關(guān)對資本市場高度重視、關(guān)心和支持，及時(shí)啟動法律修改，系統(tǒng)研究實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，全面總結(jié)九年來法律實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，不斷深化對資本市場運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識，并充分借鑒國際金融危機(jī)發(fā)生后各國對基金監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗(yàn)，主動適應(yīng)世界發(fā)展的潮流。
立足于更加適應(yīng)市場發(fā)展的客觀要求，為基金業(yè)發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)造良好環(huán)境、保護(hù)投資者合法權(quán)益和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，立法機(jī)關(guān)對法律的調(diào)整范圍、私募基金監(jiān)管和公募基金規(guī)范等問題作了大幅補(bǔ)充、修改和完善，為基金業(yè)的規(guī)范發(fā)展和有效監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的法律保障。
修法
亮點(diǎn)
私募基金獲合法地位
推動公募向財(cái)富管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型
1.首次將私募基金納入了法律的調(diào)整范圍。此舉將有效促進(jìn)非公開募集基金的規(guī)范發(fā)展，對資本市場的長期健康發(fā)展提供有力的制度支持。
2.相對于私募入法，早已納入證券投資基金法的公募基金也作出調(diào)整，加大了基金持有人的保護(hù)力度。新法不僅規(guī)范了基金管理公司的內(nèi)部治理機(jī)制，還明確了對基金管理人違法違規(guī)行為的懲罰措施。
據(jù)了解，新基金法共15章，與現(xiàn)行法律12章相比，新增4章、刪除一章；共155條，與現(xiàn)行法律103條相比，新增55條，刪除3條，并對74個(gè)條款的內(nèi)容和文字作了修改。
前述負(fù)責(zé)人表示，從修改內(nèi)容看，第一，適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)整范圍，規(guī)范私募基金運(yùn)作，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防范監(jiān)管套利和監(jiān)管真空，優(yōu)化機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)。
新基金法明確了“公開募集”與“非公開募集”的界限，將私募基金作為具有金融屬性的金融產(chǎn)品納入規(guī)制范圍，并針對其資產(chǎn)規(guī)模小、客戶人數(shù)少、風(fēng)險(xiǎn)外溢弱等特點(diǎn)，在基金合同簽訂、資金募集對象、宣傳推介方式、基金登記備案、信息資料提供、基金資產(chǎn)托管等方面，設(shè)定與公募基金明顯不同的行為規(guī)范和制度安排，實(shí)施適度、有限的監(jiān)管。同時(shí)，按照功能監(jiān)管的理念，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)私募基金業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)規(guī)則和監(jiān)管要求，對名為公司或者合伙企業(yè)、實(shí)為私募基金的機(jī)構(gòu)，適用相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。新基金法將私募基金納入規(guī)范運(yùn)作的法制化軌道，在防范其非法集資、欺詐客戶、挪用資產(chǎn)、不正當(dāng)競爭等風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，保證其運(yùn)作應(yīng)有的動力和活力，并在投資主體地位和合理配置稅負(fù)等方面做出特殊安排，將吸引越來越多的機(jī)構(gòu)參與財(cái)富管理行業(yè)，投身于資本市場，為財(cái)富管理行業(yè)迎來大好的發(fā)展機(jī)遇。對于完善市場結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化市場競爭，形成開放、包容、多元的機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)，豐富基金產(chǎn)品體系，意義十分重大。不斷壯大機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍，有利于發(fā)揮其促進(jìn)資本形成和財(cái)富管理的功能，帶動社會和民間投資，提高企業(yè)直接融資比例，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善多層次資本市場。
第二，以放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管為導(dǎo)向，促進(jìn)公募基金向財(cái)富管理機(jī)構(gòu)全面升級轉(zhuǎn)型。
一方面，新基金法立足于推動業(yè)務(wù)創(chuàng)新、提升行業(yè)活力和競爭力，在市場準(zhǔn)入、投資范圍、業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面為公募基金大幅“松綁”：一是簡政放權(quán)，大幅弱化行政審批，減少對基金管理人的任職核準(zhǔn)項(xiàng)目，取消基金托管人的任職核準(zhǔn)，取消基金管理人設(shè)立分支機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)、5%以下股東變更核準(zhǔn)，以及變更公司章程條款審批等項(xiàng)目，將基金募集申請由須作出實(shí)質(zhì)性判斷的“核準(zhǔn)制”，改為僅需作合規(guī)性審查的“注冊制”；二是從主要股東的資質(zhì)等方面，降低基金管理人的市場準(zhǔn)入條件，允許基金管理人通過專業(yè)人士持股等方式，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制；三是在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大基金財(cái)產(chǎn)的投資范圍，適當(dāng)放松基金關(guān)聯(lián)交易和從業(yè)人員買賣證券的限制；四是為合伙制基金管理人、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)及符合條件的私募基金管理人從事公募業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行之外的其他金融機(jī)構(gòu)從事基金托管業(yè)務(wù)，留足法律空間。這些新規(guī)定充分體現(xiàn)了財(cái)富管理行業(yè)的特點(diǎn)，有利于鼓勵(lì)引導(dǎo)民營資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，有利于基金管理人建立長效激勵(lì)約束機(jī)制以及經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定，也有利于樹立長期投資、價(jià)值投資理念，促進(jìn)公募基金向財(cái)富管理機(jī)構(gòu)發(fā)展。
另一方面，新基金法立足于防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，在行為要求、監(jiān)督管理和責(zé)任追究等方面同步“收緊”：一是將基金管理人的股東及其實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，防范其擅自干預(yù)基金經(jīng)營活動，禁止其要求基金管理人利用基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利益輸送；二是要求基金管理人和基金托管人計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是有針對性地增加從業(yè)人員“基金份額持有人利益優(yōu)先”的利益沖突處理原則，補(bǔ)充其勤勉盡責(zé)、誠實(shí)信用等受托義務(wù)，禁止其從事“老鼠倉”交易等背信行為；四是進(jìn)一步豐富查封、凍結(jié)等執(zhí)法手段和監(jiān)管措施，加大監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，特別是補(bǔ)充了接管、托管、撤銷等對基金管理人的風(fēng)險(xiǎn)處置措施；五是增補(bǔ)大量法律責(zé)任條款，明確市場禁入制度，提高處罰力度，增加違法成本，健全民事賠償、行政處罰、刑事制裁相協(xié)調(diào)、全覆蓋、多層次的責(zé)任體系。這些規(guī)定為完善市場監(jiān)管提供了有力武器，對于震攝違法違規(guī)行為、懲治“害群之馬”、維護(hù)市場秩序、凈化市場環(huán)境，將產(chǎn)生非常積極的影響。
第三，以市場化為重點(diǎn)，促進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律的作用發(fā)揮，強(qiáng)化市場自我規(guī)范、自我調(diào)整和自我救濟(jì)的內(nèi)在約束機(jī)制。
一是健全基金治理結(jié)構(gòu)。針對基金份額持有人的利益代表機(jī)制較為薄弱，基金管理人、基金托管人同時(shí)承擔(dān)對基金份額持有人負(fù)責(zé)和對其股東負(fù)責(zé)的雙重責(zé)任等特點(diǎn)，新基金法補(bǔ)充了基金份額持有人大會的“二次召集”制度，有效解決了作為集體行動機(jī)制的基金份額持有人大會召集難度大、成本高等問題，能更好地發(fā)揮其監(jiān)督約束基金管理人、基金托管人的作用。同時(shí)，參照公司治理的機(jī)理和有限合伙企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，允許基金份額持有人大會設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，增加部分基金份額持有人作為基金管理人并承擔(dān)無限連帶責(zé)任的規(guī)定，促進(jìn)基金組織形式的多元化，更好地發(fā)揮基金相關(guān)主體的內(nèi)在約束制衡功能。
二是發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。新基金法完善了基金銷售機(jī)構(gòu)、基金份額登記機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定，補(bǔ)充了基金銷售支付、估值、投資顧問、評價(jià)、信息技術(shù)系統(tǒng)服務(wù)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定，明確其市場準(zhǔn)入、行為規(guī)范和法律責(zé)任，確認(rèn)了基金銷售結(jié)算資金、基金份額等投資者資產(chǎn)的獨(dú)立性和安全性。新基金法支持各類基金服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，允許基金管理人將投資決策之外的非核心業(yè)務(wù)外包，有利于基金行業(yè)各參與主體形成合理的專業(yè)化分工，基金管理人可以根據(jù)自身?xiàng)l件和特點(diǎn)揚(yáng)長避短，開展差異化、特色化競爭，在產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新方面尋求突破，為投資者提供更多更好的理財(cái)服務(wù)。基金中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在參與行業(yè)專業(yè)化分工的同時(shí)，也將承擔(dān)更多的獨(dú)立職責(zé)，為基金運(yùn)作的安全性、合規(guī)性、透明度發(fā)揮監(jiān)督約束、復(fù)核把關(guān)等“看門人”的作用。
三是鼓勵(lì)行業(yè)自律管理。新基金法專門增加了“基金行業(yè)協(xié)會”一章，詳細(xì)規(guī)定了協(xié)會的性質(zhì)及組成、組織構(gòu)架及主要職責(zé)等內(nèi)容，特別是考慮到私募基金更加強(qiáng)調(diào)自律管理的特點(diǎn)，專門規(guī)定了協(xié)會履行私募基金管理人登記、基金產(chǎn)品備案的職責(zé)。這些規(guī)定將促進(jìn)協(xié)會更好地發(fā)揮行業(yè)自我管理、自我服務(wù)的平臺作用，以及行業(yè)與政府部門溝通傳導(dǎo)的橋梁作用，增強(qiáng)行業(yè)的自我規(guī)范，推動行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和公平競爭，減少行政監(jiān)管介入干預(yù)。
監(jiān)管層將抓緊制定新基金法配套規(guī)章規(guī)則
法律的生命和權(quán)威在于執(zhí)行。證監(jiān)會相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，下一步監(jiān)管部門將充分發(fā)揮新基金法的規(guī)范、保障作用，重在貫徹落實(shí)，推動形成市場主體嚴(yán)格守法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范執(zhí)法的良好局面。
首先，貫徹落實(shí)好新基金法，首當(dāng)其沖是做好法律的宣傳、教育。要組織證券期貨監(jiān)管系統(tǒng)的全體監(jiān)管干部，基金管理公司、基金托管銀行、基金服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員、普通投資者等市場主體，認(rèn)真學(xué)習(xí)新基金法，使之充分認(rèn)識新基金法出臺的重大意義，全面理解和掌握新基金法規(guī)定的有關(guān)制度和措施，使市場參與者真正做到知法、懂法、守法，嚴(yán)格依法辦事。
其次，貫徹落實(shí)好新基金法，重點(diǎn)是抓緊制定配套規(guī)章規(guī)則。此次法律修訂幅度大、涉及內(nèi)容多，確立了一些新的監(jiān)管制度，還對現(xiàn)行制度作了大量修改、補(bǔ)充，并設(shè)定了大量條款授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定有關(guān)事項(xiàng)的具體管理辦法。貫徹執(zhí)行新基金法，有的需要制定新的規(guī)則具體落實(shí)，有的涉及現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件的修改，有的涉及部分行政審批事項(xiàng)調(diào)整和后續(xù)監(jiān)管安排銜接，特別是私募基金監(jiān)管需要一整套制度配套。要組織對現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件作一次全方位梳理，及時(shí)修訂或者廢止與修改后的法律相抵觸或者不相適應(yīng)的內(nèi)容，并根據(jù)法律的授權(quán)，及時(shí)制定出臺相應(yīng)規(guī)則，使之更好地適應(yīng)財(cái)富管理行業(yè)和資本市場進(jìn)一步發(fā)展的需要。
再者，貫徹落實(shí)好新基金法，核心是推進(jìn)財(cái)富管理行業(yè)的改革創(chuàng)新發(fā)展。新基金法在拓寬基金行業(yè)服務(wù)范圍、擴(kuò)大基金投資標(biāo)的、松綁投資運(yùn)作限制、優(yōu)化基金治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范行業(yè)服務(wù)行為等方面，為行業(yè)的改革創(chuàng)新發(fā)展留出了廣闊的法律空間。要切實(shí)采取有效措施，促進(jìn)全行業(yè)向財(cái)富管理服務(wù)轉(zhuǎn)型，提升創(chuàng)新能力和服務(wù)水平，堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營宗旨，形成以市場為導(dǎo)向、以客戶為中心的經(jīng)營理念，完善公司治理、人才培養(yǎng)和激勵(lì)約束的長效機(jī)制，再造科學(xué)清晰的業(yè)務(wù)流程、決策機(jī)制和管理制度，優(yōu)化基金產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在專業(yè)化的基礎(chǔ)上探索多元化、集團(tuán)化、特色化、個(gè)性化發(fā)展路子。
同時(shí)，貫徹落實(shí)好新基金法，關(guān)鍵是牢固樹立依法行政、依法監(jiān)管的理念，完善體制機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。新基金法按照“放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管”的思路作出的制度安排，將促進(jìn)日常監(jiān)管工作從重事項(xiàng)審批向重行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從重事前控制向重事后查處轉(zhuǎn)變，從重微觀管理向重防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從重機(jī)構(gòu)監(jiān)管向重功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時(shí)，新基金法豐富了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法手段，形成了區(qū)分不同主體、不同情形的多層次、逐漸升級的監(jiān)管措施體系，為進(jìn)一步提高監(jiān)管的有效性提供了法律保障。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真思考梳理，在監(jiān)管理念、監(jiān)管方式、監(jiān)管規(guī)則、資源配備等方面作出相應(yīng)的調(diào)整，及時(shí)跟上法律的發(fā)展變化，切實(shí)采取措施改進(jìn)監(jiān)管方式，研究和構(gòu)建一套公開透明、運(yùn)作高效、保障有力的監(jiān)管體系，提高監(jiān)管水平，保證監(jiān)管質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)管效果。
“黨的十八大提出發(fā)展多層次資本市場，深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管，推進(jìn)金融創(chuàng)新，維護(hù)金融穩(wěn)定。新基金法將黨的相關(guān)決策措施予以制度化、法律化、條文化，其修訂出臺，標(biāo)志著我國財(cái)富管理行業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。我們堅(jiān)信，在新的起點(diǎn)上，認(rèn)真貫徹實(shí)施好新基金法，必將推動資本市場改革發(fā)展引向深入，促進(jìn)資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。”該負(fù)責(zé)人說。