由中國社會科學(xué)院組織撰寫的社會藍(lán)皮書《2013年中國社會形勢分析與預(yù)測》近日發(fā)布。社會藍(lán)皮書中的一項(xiàng)研究認(rèn)為，在上一個十年中，包含城鄉(xiāng)最低生活保障、醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)和自然災(zāi)害生活救助等的社會救助體系實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是，在當(dāng)前社會救助工作中還存在一些問題。我國的社會救助工作還存在哪些不足，這些問題應(yīng)該如何解決？《法制日報》記者就此與藍(lán)皮書中社會救助課題的研究者、中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞展開了對話。
□對話
社會救助制度體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋
隨著社會救助工作力度的加大和救助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，社會救助覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。2011年年底納入最低生活保障的人數(shù)達(dá)到7554萬人，比2005年的2918萬人增長1.59倍
記者：您長期從事社會政策方面的研究，對于近年來我國的社會救助工作，您有何評價？
唐鈞：2012年8月，國家審計署公布了《全國社會保障資金審計結(jié)果》。其中對2005年至2011年的“社會救助制度體系情況”作出了這樣的評價：以城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度為主體，城鎮(zhèn)和農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和自然災(zāi)害生活救助制度等構(gòu)成的社會救助制度體系在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。
記者：社會救助制度體系在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，這個結(jié)論如何更為直觀地理解？
唐鈞：就社會救助對象而言，截至2011年年底，全國城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象2256萬人，農(nóng)村最低生活保障對象5298萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象579萬人。2011年城市和農(nóng)村醫(yī)療救助資金共資助6649萬人參加醫(yī)療保險，直接醫(yī)療救助2367萬人次。隨著社會救助工作力度的加大和救助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，社會救助覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。2011年年底納入最低生活保障的人數(shù)達(dá)到7554萬人，比2005年的2918萬人增長1.59倍。
就救助經(jīng)費(fèi)而言，2011年，整個社會救助體系的總支出為1834億元，社會救助體系的“中堅”——城鄉(xiāng)最低生活保障資金支出合計1284億元，比2005年增長5.22倍。
2007年至2011年，城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為10.99%，比同期CPI平均上漲幅度高出7.62個百分點(diǎn)；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為11.40%，比同期CPI平均上漲幅度高出8.03個百分點(diǎn)。
在自然災(zāi)害生活救助方面，2005年以來，各級財政投入資金1411億元，累計有災(zāi)民5.96億人次得到了救助。自然災(zāi)害救助資金的及時投放，切實(shí)保障并妥善安置了災(zāi)民的基本生活。
14億元低保資金遭違規(guī)發(fā)放
審計署審計發(fā)現(xiàn)，社會救助工作存在違規(guī)發(fā)放低保金、審批程序不規(guī)范、醫(yī)療救助不作為、資金管理不得當(dāng)、信息化建設(shè)滯后、貪污冒領(lǐng)有漏洞六大問題
記者：從您剛才提供的數(shù)據(jù)可以看出，國家對社會救助資金的支出在逐年增長，但是，個別地方的個別干部有時候會打低保金的“小算盤”。此前有報道稱，甘肅武威的個別公職人員利用職權(quán)冒領(lǐng)了30余萬元的低保金。
唐鈞：這種情況的確存在。審計署2012年的審計報告中披露了6個方面的問題。一是違規(guī)發(fā)放低保金。審計發(fā)現(xiàn)：有8個省(本級)178個市(本級)1899個縣向323萬人次的不符合條件人員發(fā)放最低生活保障金共14億元；有兩個省(本級)26個市(本級)409個縣兩萬人重復(fù)享受城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障，涉及的金額達(dá)5206萬元。
二是審批程序不規(guī)范。在抽查的8101個居委會和村委會中，有719個居委會和村委會未按規(guī)定程序?qū)徟捅ο螅?10個居委會和村委會存在干部人為確定低保對象的情況。
三是醫(yī)療救助不作為。到2011年年底，有2514個縣共結(jié)余城市和農(nóng)村醫(yī)療救助資金126億元，相當(dāng)于這些地區(qū)當(dāng)年醫(yī)療救助資金財政投入的80%。但是，這些地區(qū)按政策得到醫(yī)療救助資金資助的低保人員參加醫(yī)療保險的僅占63.69%。
四是資金管理不得當(dāng)。審計發(fā)現(xiàn)：有1個省(本級)5個市(本級)31個縣城低保資金約有11億元未納入財政專戶管理；部分地區(qū)在會計記賬和核算方面存在問題，涉及的金額將近4億元。有24個市(本級)344個縣財政應(yīng)補(bǔ)助的低保資金24億元未及時足額撥付到位；有1個省(本級)9個市(本級)79個縣不及時發(fā)放待遇，涉及的金額達(dá)5億元；部分地區(qū)低保人員變動情況未及時上報，造成上級多撥付3億元城鄉(xiāng)低保資金。部分地區(qū)有將近4億元低保資金在不同保障項(xiàng)目間相互串用，未嚴(yán)格做到專款專用。
五是信息化建設(shè)較滯后。全國尚有未對城鄉(xiāng)低保實(shí)行信息化管理的縣1657個。部分地區(qū)民政部門的城鄉(xiāng)低保數(shù)據(jù)信息不完整，質(zhì)量不高。大部分地區(qū)民政與公安、工商、地稅部門間的低保信息溝通機(jī)制尚未建立，對低保工作的監(jiān)督管理不利。
六是貪污冒領(lǐng)有漏洞。個別民政部門工作人員及其他人員利用管理上的漏洞，冒領(lǐng)、騙取城鄉(xiāng)低保資金共約12萬元。
最大問題在于沒有社會救助法
相較于社會救助工作具體執(zhí)行中的管理不當(dāng)、不作為等問題，目前制約社會救助工作發(fā)展的最大問題是沒有社會救助法律
記者：這些問題都是在具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)的。
唐鈞：對，一項(xiàng)制度在執(zhí)行過程中不出問題是不可能的。相較于這些管理不當(dāng)、不作為等問題，民政部部長李立國提出了需要從制度建設(shè)和能力建設(shè)上認(rèn)真研究解決的問題，包括法制建設(shè)相對滯后、制度發(fā)展不夠平衡、救助供給仍然不足、制度銜接有待加強(qiáng)、基層能力較為薄弱。我認(rèn)為，目前最大的問題還是沒有社會救助法律。
記者：之前有消息說，社會救助法律已經(jīng)被全國人大常委會列入立法工作計劃。
唐鈞：社會救助法律從2005年就開始起草，歷經(jīng)8年，曾先后被第八屆、第十屆、第十一屆全國人大常委會列入立法計劃。但是，在兩次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議時均未獲通過，迄今仍未能提交到全國人大常委會審議。
記者：社會救助法律草案未獲通過的原因有哪些？
唐鈞：社會救助法律未獲國務(wù)院常務(wù)會議通過的原因很多。其中一個重要原因是對“社會救助”概念的理解有分歧。“社會救助”是一個專有名詞，多用于社會政策、社會保障領(lǐng)域，其含義并不是一些專家所理解的“社會的”救助。就其定義而言，社會救助就是國家通過立法對生活有困難的低收入群體實(shí)施的旨在幫助他們達(dá)到最起碼的生活水準(zhǔn)的社會保障制度。因?yàn)樵谥形恼Z境中，“社會”一詞有特殊的含義，于是引申出五花八門的各種歧義。
例如，各種“社會幫扶”，就其性質(zhì)而言，本應(yīng)該屬于慈善事業(yè)立法的范疇，但有人提出應(yīng)將“社會幫扶”納入社會救助法律。目前慈善立法也已擺上全國人大的議事日程，如果社會救助法律把慈善的內(nèi)容包括進(jìn)去了，那么慈善事業(yè)法又去規(guī)范哪些法律關(guān)系呢？
遏制“人情保”有待立法規(guī)范
個別基層社會救助工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區(qū)出現(xiàn)“工作保”、“人情保”等問題。基層社會救助專業(yè)化需要社會救助法律來規(guī)范
記者：在您看來，社會救助法律中最需要解決的是什么問題？
唐鈞：社會救助法律中最重要的一條，應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)對申請救助者及其家庭的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行調(diào)查，明確相關(guān)部門的配合、協(xié)調(diào)義務(wù)。目前，如果要對申請救助者及其家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，需要到銀行進(jìn)行查詢，但是銀行根據(jù)商業(yè)銀行法的規(guī)定，認(rèn)為儲戶資料是保密的，不能隨便查詢。現(xiàn)在，有些地方只能采取一種辦法，就是申請救助者自愿放棄銀行信息保密的權(quán)利。
另外一個需要解決的就是對基層的社會救助工作進(jìn)行規(guī)范。一直以來，基層的社會救助工作都是由居委會和村委會的干部具體操作。近年來，社會救助對象不斷增加，救助內(nèi)容不斷拓展，工作任務(wù)日益繁重，對規(guī)范化、精細(xì)化管理的要求也越來越高，特別是救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制的建立，對工作人員的專業(yè)水平提出了更高的要求。但是，目前個別工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區(qū)出現(xiàn)社會救助對象認(rèn)定不準(zhǔn)確以及“工作保”、“人情保”等問題。所以，基層的社會救助專業(yè)化以及用專業(yè)的社會工作者來實(shí)施社會救助制度，也應(yīng)該寫入社會救助法律。
社會救助法律不僅是社會保障體系的支架性法律，也是整個社會法部門中起支架性作用的法律。如果社會救助法律遲遲不出臺，不僅無法保證社會救助制度規(guī)范、良性運(yùn)行，而且將影響到整個社會保障制度的法制化和整個國家的法治建設(shè)。