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“紅色故都”打造新型農(nóng)村社區(qū)。圖為瑞金市沙洲壩鎮(zhèn)大布村竹山下社區(qū)一景。新華社記者
周科/攝 |
農(nóng)民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)能否明確量化到每個(gè)農(nóng)戶頭上？農(nóng)民能不能有“房產(chǎn)證”……
為求解這些當(dāng)今中國城鎮(zhèn)化過程中逐步“遭遇”無法回避的問題，黨的十八大前后，記者深入到東中西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革一批先行先試地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)60多年來阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的“二元結(jié)構(gòu)”桎梏，正在被逐步打破。越來越多的農(nóng)民改變了“身份”融入了城鎮(zhèn)，部分農(nóng)民開始在村里擁有了自己的各種“產(chǎn)權(quán)證”。而基層最為迫切的呼聲還是——改革再往前走一步！
剝離附屬在戶口上的城鄉(xiāng)不平等待遇
在過去的數(shù)十年，一個(gè)農(nóng)村孩子要想進(jìn)城成為“城里人”并享有各種福利、保障，實(shí)際上只有兩種方式，即當(dāng)兵或讀大學(xué)。這種狀況正在發(fā)生改變。
今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動(dòng)戶籍登記管理制度改革，近百萬“農(nóng)民”將于年內(nèi)全部換發(fā)戶口本變“居民”。
“戶改是中山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口，關(guān)鍵在進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別，將原先城鄉(xiāng)福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實(shí)現(xiàn)全市公共服務(wù)均等化。”中山市發(fā)展和改革局副局長李永東說。
以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民享受平等國民待遇的權(quán)利，在長達(dá)54年的時(shí)間里，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實(shí)際利益上的不平等。戶口成為分配社會(huì)福利的主要依據(jù)。如按照中山市戶改前城鄉(xiāng)退役士兵安置標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民為40578元/人，農(nóng)村居民則為8765元/人，相差四倍多。
“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益。就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、計(jì)生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統(tǒng)計(jì)，在一張戶口本的背后，共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”。
安徽省銅陵市委書記姚玉舟說，戶籍制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的“牛鼻子”，也是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，它不應(yīng)作為一個(gè)屏障和壁壘長期存在，更不能如某些人所言放在最后當(dāng)作一道“附加題”去解決。戶改是個(gè)“綱”，它一打通，社保、醫(yī)保、教育等各個(gè)領(lǐng)域城鄉(xiāng)一體化改革就可啟動(dòng)。
從新世紀(jì)初以來，全國已有10多個(gè)省份開始“試水”戶籍制度改革，各地在戶改試驗(yàn)中大力推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平地享有學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等權(quán)利。
嘉興市南湖區(qū)鳳橋鎮(zhèn)永紅村劉阿玉做了幾十年的“農(nóng)民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”，與之而來的是政府公共服務(wù)向下延伸。劉阿玉說：“鄉(xiāng)下人看病以前頂多去鎮(zhèn)上衛(wèi)生院，現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)保卡，到城里大醫(yī)院看完了還可以刷卡，不要現(xiàn)金，報(bào)銷的事情在一個(gè)大廳換個(gè)窗口就處理了。”
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精髓，就是公平。戶改同時(shí)推進(jìn)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，農(nóng)民是最大的受益者。”嘉興市農(nóng)辦副主任徐勇說，公共服務(wù)理應(yīng)政府“買單”，因?yàn)槟鞘强s小城鄉(xiāng)實(shí)際差距的重要途徑。
“在銅陵，一個(gè)農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成居民戶口的‘財(cái)政成本’大概在是12萬元到15萬元之間(全國平均數(shù)在18萬元左右)”，姚玉舟說，“改戶口不是換一個(gè)本子，目的是為了徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)。”
破除城鄉(xiāng)壁壘的核心是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革
農(nóng)民渴望享有與城里人一樣的各類公共服務(wù)權(quán)益。然而，即使是面對(duì)“改變身份”的誘惑，農(nóng)民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在于村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，戶籍改革、城鎮(zhèn)化后，如何明明白白地落實(shí)到自己的頭上？
在11月中旬剛換完戶口本，結(jié)束當(dāng)了69年“農(nóng)民”的歷史之后，中山市沙溪鎮(zhèn)龍瑞村村民劉冠農(nóng)還是不無憂心地對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，我們村里有集體土地，有估價(jià)14億元的公共物業(yè)，村民年終都有一萬元的分紅，成了“居民戶”之后，這些東西會(huì)不會(huì)有改變，甚至被“國有”了？盡管中山市政府明確宣示農(nóng)民原有相關(guān)權(quán)益“三個(gè)不變”，但村民們還是顧慮重重。
“城鄉(xiāng)一體化改革不從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)著手，就會(huì)變虛、走樣。沒有九億農(nóng)民的中產(chǎn)化，就不可能有中國的‘橄欖型社會(huì)’！”浙江省委常委、溫州市委書記陳德榮認(rèn)為，讓農(nóng)民成為“有產(chǎn)者”對(duì)國家均衡和諧發(fā)展至關(guān)重要。
溫州從2010年起實(shí)施農(nóng)村“三改”：股改，把非土地資產(chǎn)股份制改革；地改，把農(nóng)村的土地確權(quán)到人；戶改，取消城鄉(xiāng)居民身份限制，按居住地登記戶口。溫州海城街道東門村支部書記胡向京說，村集體資產(chǎn)以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見摸不著，如今全村2650名村民通過“股改”，全部變身為“股東”。
“產(chǎn)權(quán)明確之后，進(jìn)了城的人照樣可以擁有村里的股份，哪怕你出國做了華僑，你在村里的資產(chǎn)權(quán)利也還是你的。”陳德榮說。
目前中國城里的房子是國家所有土地，買的房子有房產(chǎn)證，農(nóng)村土地是集體所有的，沒有辦法認(rèn)證。“宅基地不能出村”的制度束縛導(dǎo)致了農(nóng)民長久的貧困。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授認(rèn)為，政府給農(nóng)民發(fā)房產(chǎn)證是提高農(nóng)民收入的“撬杠”之一。
在2011年末的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指出要保障土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。今年中央一號(hào)文件要求，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。”
64歲的農(nóng)民黃宏余是今年安徽省銅陵市改革中首批領(lǐng)到了房地產(chǎn)權(quán)證56戶農(nóng)民之一，在銅陵獅子山區(qū)西湖鎮(zhèn)朝山村的家里，她對(duì)記者說，“有了政府發(fā)給的房產(chǎn)證才覺得房子算自己的，以前總覺得不踏實(shí)。”
在城鄉(xiāng)一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，共向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證110多萬本，集體土地使用證111萬余本，房屋所有權(quán)證118萬余本。
手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書，成都市新津縣袁山村農(nóng)民袁福清對(duì)記者說：“我們農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資，如今有了這些法定證件不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了。”
改革阻力仍大，尚需漸進(jìn)推動(dòng)
十八大報(bào)告中明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”然而對(duì)一些地方官員來說，改革的后果是“土地不好征了，財(cái)政收入少了，工作難度大了”。成都市常務(wù)副市長孫平說：“土地產(chǎn)權(quán)改革之初，區(qū)縣一級(jí)干部鮮有支持者。為此，我們做了大量說服工作。”
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公共服務(wù)均等化是一件政府要為農(nóng)民‘燒錢’的事情”，一位基層干部如此表述。
據(jù)報(bào)道，今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊(duì)，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調(diào)研，但是，“戶籍改革幾乎遭到了所有市長的反對(duì)”。
有關(guān)專家分析認(rèn)為，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利掛鉤，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不振、普遍面臨財(cái)政壓力的時(shí)候增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
此外，更深層次的經(jīng)濟(jì)原因是：戶改會(huì)聯(lián)動(dòng)土地確權(quán)的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預(yù)算外財(cái)源，在某些城市通常占財(cái)政收入50%以上。
多數(shù)專家都表示農(nóng)民住房登記辦證是一種創(chuàng)新，將盤活農(nóng)村最龐大的房產(chǎn)資本。但目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證的“含金量”還十分有限，在目前的政策法律條件下，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)受限仍然很多。我國的擔(dān)保法規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。而且，從法律及國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定來看，宅基地只能在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)。
“必須改革落后僵化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度！”浙江省政府參事顧益康說，“只確權(quán)不流轉(zhuǎn)，確權(quán)失去意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán)，流轉(zhuǎn)沒有依據(jù)。城鄉(xiāng)一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權(quán)利平等，可以由市場(chǎng)來優(yōu)化配置。”
“中國的城市化，僅靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”孫平說，“必須尋求市場(chǎng)動(dòng)力，讓城市化由‘政府包辦’走向‘市場(chǎng)選擇’。”