2厘、4厘，現(xiàn)在是8厘，中國對每度電征收的可再生能源電價附加費正節(jié)節(jié)攀升。但這筆用來補貼風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能等新能源發(fā)電企業(yè)的資金從2009年開始就一直入不敷出，缺口越來越大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年全國可再生能源電價附加補貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達(dá)100多億。
按照《可再生能源法》和相關(guān)規(guī)定，當(dāng)年的電價附加收入補貼給當(dāng)年發(fā)電上網(wǎng)的新能源企業(yè)。然而，時至今日，許多新能源企業(yè)已經(jīng)近兩年沒拿到補貼。
國家能源局官員透露，2010年10月之前的可再生能源電價附加補貼已經(jīng)全部下發(fā)，2012年的補貼只有一季度財政部對部分企業(yè)發(fā)放過。但2011年全年征收的電價附加費大約有110億左右，只夠補貼2010年10月至2011年4月全國經(jīng)過核準(zhǔn)的新能源發(fā)電企業(yè)，2011年后七個月的補貼資金至今仍未落實。
該官員根據(jù)2012年全國光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電量粗略估計，截至目前無法落實的新能源補貼估計應(yīng)該有一百三四十億。他還表示，2012年光伏發(fā)電補貼的資金缺口應(yīng)該在五六十億。如此，即使不算生物質(zhì)能發(fā)電補貼，全國尚有200億左右的新能源補貼資金缺口。
雖然國家發(fā)改委2012年年初上調(diào)了可再生能源電價附加費至每度電8厘錢，但上述官員預(yù)計，依照當(dāng)下的投資熱度，這仍然不夠補貼迅猛發(fā)展的新能源企業(yè)，“就算今年入庫200億的電價附加費，也不過是剛剛補貼掉風(fēng)電企業(yè)的缺口”。
據(jù)了解，目前國家發(fā)改委、國家能源局、財政部等相關(guān)部門正在對全國新能源發(fā)電上網(wǎng)補貼進(jìn)行摸底統(tǒng)計，并考慮上報國務(wù)院，申請動用國家財政資金彌補新能源發(fā)電補貼缺口。這項摸底調(diào)研工作從今年年初便已開始，不過，至今仍未完成。
百億漏洞
對普通用電企業(yè)和家庭征收的電價附加費用，是目前中國對可再生能源上網(wǎng)發(fā)電進(jìn)行補貼的唯一資金來源。
這項費用于2006年開始征收，最初是每度電2厘錢。2009年11月上調(diào)電價時，可再生能源電價附加也調(diào)整為4厘。
實際上早在2009年，相關(guān)部門就發(fā)現(xiàn)電價附加費不夠補貼新能源發(fā)電企業(yè)了，一些企業(yè)發(fā)完了電領(lǐng)不到補貼的情況日益突出。即便是新能源發(fā)電央企，也面臨著不少的補貼欠賬。中國節(jié)能太陽能科技有限公司(下稱“中節(jié)能太陽能”)一位高層稱，“有的電站甚至連2007年的補貼都沒有拿到。”
中節(jié)能太陽能是央企中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)公司的全資子公司，目前已建設(shè)運營的光伏發(fā)電項目近20萬千瓦，2015年計劃裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)到200萬千瓦，約占全國1000萬規(guī)劃裝機(jī)的20%。有關(guān)補貼的問題，中節(jié)能之前已經(jīng)向有關(guān)部門反映過，但得到的答復(fù)都是“補貼不夠用，財政沒錢”。
當(dāng)時采取的辦法是，先將下一年征收的電價附加費用挪用來補貼上一年度的欠賬；同時醞釀進(jìn)一步提高電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，也就是進(jìn)一步上調(diào)電價。
2011年年底，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，自2012年1月1日起，可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每度電8厘錢。
根據(jù)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，從2012年開始，電力用戶繳納電費時，銀行自動將所收電費分流至兩個賬戶，一個是歸入電網(wǎng)企業(yè)收入，另外的每度電8厘錢則歸入財政部管理的可再生能源專項基金賬號中。“可再生能源專項基金”是“可再生能源專項資金”的升級版，在2009年修訂的《可再生能源法》中提出。基金包括可再生能源發(fā)展專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入兩項主要內(nèi)容。
就在該《辦法》尚在醞釀之時，三部委就曾與全國人大討論過補貼資金不夠用的問題。按照約定，“可再生能源發(fā)展專項資金由中央財政從年度公共預(yù)算中予以安排”，但至于當(dāng)可再生能源發(fā)展基金不夠補貼當(dāng)年的新能源發(fā)電企業(yè)時，是否由財政部出錢補充，并沒有定論。
不過，《辦法》新規(guī)定，國家對新能源發(fā)電企業(yè)補貼資金的使用權(quán)從國家發(fā)改委價格司轉(zhuǎn)交至財政部。據(jù)了解，權(quán)力轉(zhuǎn)交后，國家發(fā)改委、國家能源局曾與財政部商議，能否從國家財政中拿出一部分資金，來填補此前留下的補貼漏洞，但財政部沒有同意。
目前，幾部委正在對全國應(yīng)該拿到補貼的企業(yè)進(jìn)行摸底統(tǒng)計。國家能源局官員說，“要搞清楚，到底欠多少補貼，應(yīng)該發(fā)多少，有多少家企業(yè)沒有拿到補貼。”
在上述《辦法》出臺以前，國家發(fā)改委一直是委托電網(wǎng)公司代收電價附加，這筆錢由電網(wǎng)企業(yè)代收，單獨記賬。根據(jù)可再生能源發(fā)電企業(yè)每月上報的發(fā)電量、上網(wǎng)電價，國家發(fā)改委、電監(jiān)會給省里下發(fā)配額單，電網(wǎng)企業(yè)按照配額單的指示再將補貼發(fā)給新能源企業(yè)。有關(guān)部門對資金監(jiān)管、資金使用和發(fā)放的各個環(huán)節(jié)并不能做到完全掌握和有效監(jiān)督。
事實上，即便是到目前為止，有關(guān)部門也從沒有公布過這項對普通居民已經(jīng)連續(xù)征收7年的電價附加的收支情況。
中國可再生能源學(xué)會理事長孟憲淦表示，這里面可能出現(xiàn)的問題就是，電網(wǎng)企業(yè)少報發(fā)電量，因為錢都是在電網(wǎng)企業(yè)的，中央都是按照上報的數(shù)目進(jìn)行調(diào)配，這樣有關(guān)環(huán)節(jié)就能私自扣下一筆錢。孟憲淦提到的這一“可能”，也是行業(yè)內(nèi)關(guān)于補貼不到位的一種普遍猜測。
為了使未來補貼下發(fā)的流程更透明可控，國家發(fā)改委和財政部正在試圖建立一個項目庫，在此前下了兩批文件進(jìn)行全國摸底，確認(rèn)進(jìn)入補貼范圍的新能源項目，這項工作仍在進(jìn)行中。據(jù)國家能源局官員介紹，制度完善后，財政部未來將會把資金撥至地方財政，再通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)給新能源企業(yè)。
地方的事，中央的錢
近些年中國新能源的發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管者當(dāng)初規(guī)劃時的設(shè)想，對新能源發(fā)電企業(yè)的補貼也跟著水漲船高。
國家能源局的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國風(fēng)電并網(wǎng)容量新增1600萬千瓦，累計達(dá)到4700萬千瓦，年發(fā)電量800億千瓦時，同比增長60%以上。光伏發(fā)電增長更為強(qiáng)勁，裝機(jī)容量達(dá)到300萬千瓦，比上年增加3倍以上。
事實上，在2008年、2009年、2011年先后三次上調(diào)可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)時，有關(guān)部門就已經(jīng)對全國未來新能源發(fā)電量做過估算，按照估算，上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)后，每年征收上來的電價附加是可以補得起的。但補貼漏洞仍然年年出現(xiàn)，并不斷增大。
近幾年來，為了鼓勵可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國推行了各項經(jīng)濟(jì)激勵政策，如稅收減免、價格優(yōu)惠、投資補貼等。2006年以來，國企、民營紛紛“跑馬圈地”，掀起一股“風(fēng)電投資風(fēng)暴”。但血拼之后有些中標(biāo)企業(yè)往往因為沒有利潤空間終放棄項目。部分地區(qū)投資風(fēng)電只拼裝機(jī)容量，卻不考量上網(wǎng)電量。
國家能源局官員說，“大家懂的不懂的，看熱鬧的都來了，好像抱著個發(fā)財?shù)男睦怼Ｍ顿Y之前要考量為什么要建，能對技術(shù)帶來多大的好處，能學(xué)到什么東西。不能說為了拉動GDP所以才建，能不能發(fā)電先不管”。
今年8月份由國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到，到2015年可再生能源發(fā)電量爭取達(dá)到總發(fā)電量的20%以上。自國家鼓勵政策實施以來，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，“十一五”規(guī)劃中原定為目標(biāo)裝機(jī)容量達(dá)到1000萬千瓦，但到“十一五”末期實際裝機(jī)容量已超出目標(biāo)接近兩倍。國家能源局官員稱，“現(xiàn)在增長得太快了，控制不住了，現(xiàn)在發(fā)展得完全超過了預(yù)期”。
根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署于今年6月份發(fā)布的《2012可再生能源投資全球趨勢報告》，在可再生能源投資方面，中國以520億美元的投資總額高居全球首位，這一數(shù)字還不包括大型水電項目上的投資。從風(fēng)電的裝機(jī)容量來看，直至去年，中國連續(xù)兩年蟬聯(lián)世界第一。
以西部省份貴州為例，該省計劃到2015年，實現(xiàn)風(fēng)電裝機(jī)450萬千瓦，2020年實現(xiàn)裝機(jī)700萬千瓦。“十二五”期間，僅風(fēng)電項目總投資就達(dá)到約450億元。華能、大唐、國電、中廣核等一批有資金實力的央企已經(jīng)紛紛在貴州展開新一輪風(fēng)電競賽。
貴州省能源局的官員說，“新能源投資和發(fā)展是一個大趨勢，項目本身對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動作用是非常大的，尤其是在一些風(fēng)力資源充裕的地方，一般都是經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，更加需要這些項目的帶動”。
該官員稱，前往貴州投資新能源的企業(yè)大都是央企，“因為前期跟貴州對接的時候，基本就沒有民營企業(yè)。新能源發(fā)電存在利用小時數(shù)的限制，往往都是微利的。央企做新能源無論是技術(shù)、資金還是后期運營管理上都會有明顯的優(yōu)勢。”
新能源投資在各地風(fēng)起，也緣起于2004年國務(wù)院下放投資權(quán)限、進(jìn)行投資體制改革的決定。光伏產(chǎn)業(yè)、生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)都是新起之秀，當(dāng)時沒有列入投資項目目錄中，長期以來由地方核準(zhǔn)備案。
國家能源局的官員說，“項目核準(zhǔn)權(quán)限在地方，補貼的權(quán)限又在中央。這就是地方辦事，中央掏錢。地方要搞GDP，弄了很多新能源項目，都擠著要錢，哪兒有那么多錢？”
前述貴州省能源局的官員并不擔(dān)心新能源電站建立起來之后，遇到的電價補貼問題。他說，“補貼是統(tǒng)一上繳國庫的，一個項目我們只負(fù)責(zé)配合前期的申報，幫助該項目拿到國家能源局的批文，然后企業(yè)在根據(jù)這個批文找國家財政部核算補貼金額就可以了。”至于補貼不足的問題，他認(rèn)為，國家最終是能夠從其他途徑調(diào)劑的。“中央財政可以通過各種調(diào)控手段，對補貼資金缺口進(jìn)行調(diào)劑。這是不用擔(dān)心的”。
補貼的力量
地方政府的信心并不能完全讓新能源發(fā)電企業(yè)放心。中節(jié)能太陽能公司的一位高層11月21日對本報說，“補貼太重要了，從事新能源發(fā)電的企業(yè)，尤其是太陽能發(fā)電基本全部靠補貼才能保證利潤”。但對于補貼不到位，該高層說，“沒辦法，這是一個全國性的問題。大家都很看好新能源能產(chǎn)業(yè)，但是要想得到比較好的發(fā)展，補貼政策需要跟上。”
目前國家對太陽能發(fā)電標(biāo)桿電價是每度1.15元和1元兩個標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)電根據(jù)資源區(qū)域劃分，分為每度0.51元至0.61元不等；生物質(zhì)能發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)定為每度0.75元。按照目前的補貼辦法，新能源發(fā)電上網(wǎng)，由電網(wǎng)公司先按照當(dāng)?shù)鼗痣妰r格結(jié)算，缺口由可再生能源發(fā)展基金補貼。
11月22日，國電寧夏太陽能公司的一位高層對本報說，按照寧夏當(dāng)?shù)氐幕痣妰r格，每度電不到0.5元，這就是發(fā)電企業(yè)能夠賣給電網(wǎng)的錢，但光伏的標(biāo)桿電價在1元左右，中間一倍以上差價，都是要靠財政補貼。
中國可再生能源學(xué)會理事長孟憲淦說，全國目前平均火電上網(wǎng)電價大約在0.5元左右，以此相比可再生能源的上網(wǎng)電價看以看出，風(fēng)電對財政補貼依賴最少，每度電大約在0.1~0.2元，但風(fēng)電是發(fā)電最大的，需要補貼也最大。生物質(zhì)能每度電需要補貼0.2~0.3元。
事實上，即便是按照國家發(fā)改委確定的新能源標(biāo)桿電價，不少新能源企業(yè)也面臨著很大的成本壓力。據(jù)稱，中節(jié)能光伏發(fā)電的成本在每度3.2元。中節(jié)能太陽能公司副總經(jīng)理宋愛珍曾對外表示，如果按照每度1.15元的標(biāo)桿電價執(zhí)行，中節(jié)能運營的一個太陽能的電站至少需要近28年才能收回全部成本，而一個太陽能電站太陽能電池的平均壽命卻只有25年。
高成本的可再生能源上網(wǎng)電價以常規(guī)能源為價格標(biāo)桿，因此可再生能源企業(yè)必須依賴財政扶持才能維系正常生產(chǎn)。現(xiàn)行的主要制度包括總量目標(biāo)制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ椈鹬贫取π履茉雌髽I(yè)主要補貼方式還是通過電價附加來分?jǐn)偢叱龀Ｒ?guī)能源價格的成本。
在這樣一個政策推動的市場，除了抗風(fēng)險能力強(qiáng)的國企，也有實在抗不下去的民營企業(yè)。據(jù)國家能源局官員介紹，補貼不能及時到位，影響最大的生物質(zhì)能企業(yè)。“對于太陽能風(fēng)能企業(yè)沒有太大問題，他們只是欠著款，現(xiàn)在反應(yīng)最大的是生物質(zhì)能企業(yè)，要買秸稈，沒錢就沒法運行了”。
不過，即便如此，仍有不少企業(yè)涉足新能源發(fā)電。11月21日，英利集團(tuán)宣傳部部長王志新對本報說，英利正準(zhǔn)備進(jìn)入電站投資運營領(lǐng)域，目前在新疆上馬的一個光伏電站正在建設(shè)之中，預(yù)計明年可以投入運營。據(jù)悉，該電站建設(shè)規(guī)模為100兆瓦。
英利集團(tuán)是中國最大的民營光伏企業(yè)之一。王志新說，雖然光伏行業(yè)目前遇到了困難，但是英利對新能源發(fā)展的前景很樂觀。此前英利主要做太陽能組件業(yè)務(wù)，運營的一些金太陽工程，很容易拿到補貼。對于投資和運營電站，王志新表示會爭取進(jìn)入國家補貼的大名單。
英利確實有樂觀的理由。據(jù)了解，相關(guān)部門目前正在研究如何解決200億左右的新能源補貼漏洞。國家能源局的官員稱，有兩個方案，“要么調(diào)電價，要么財政出”。