產(chǎn)能連續(xù)四年居世界第一的中國光伏行業(yè)，如今不但資本市場看空，而且債務(wù)負擔沉重。
截至今年上半年，我國最大的10家光伏企業(yè)債務(wù)累積超過1100億元人民幣。無錫尚德、江西賽維等骨干企業(yè)在納斯達克的股價已跌至1美元以下，面臨著退市、破產(chǎn)的風險。
為了解決危機，啟動國內(nèi)光伏市場已是勢在必行。對此，國務(wù)院研究室綜合司副司長范必認為，國家不宜出臺新的補貼政策，而是應(yīng)當對原有補貼政策進行調(diào)整，在補貼總量不變的情況下挖掘政策潛力。
具體而言，財政資金應(yīng)從補貼裝機改為補貼發(fā)電量；各類補貼資金應(yīng)從補貼發(fā)電端改為補貼分布式光伏發(fā)電用戶端。在資金使用上，應(yīng)通過招標競爭降低光伏補貼成本，從而用盡可能少的資金補貼盡可能多的電量。
光伏國內(nèi)市場擴容三大制約
《21世紀》：應(yīng)對目前中國的光伏危機，擴大國內(nèi)市場需求，已成為業(yè)界共識。在操作層面上，光伏發(fā)電國內(nèi)市場擴容還面臨哪些制約因素？
范必：2011年，國內(nèi)光伏市場安裝量220萬千瓦，僅是全部光伏電池產(chǎn)量的10%左右。在產(chǎn)能閑置、外需不足的形勢下，唯有大幅度擴大國內(nèi)市場需求，才是緩解全行業(yè)困境的根本出路。
光伏國內(nèi)市場擴容，首先是指導思想上的問題。
光伏發(fā)電仍然延續(xù)了風電 “大規(guī)模、高集中度開發(fā)，遠距離、高電壓輸送”
的思路，把開發(fā)的重點放在西北荒漠地區(qū)。西北五個省光伏發(fā)電裝機185萬千瓦，占全國的60%以上，主要都是大型光伏電站。西北雖然風光資源豐富，但本地市場消納空間有限，要用特高壓遠距離輸送到一兩千公里外的華東、華中使用。
從能源利用的一般規(guī)律看，分散稀薄的能源應(yīng)當分散利用，如果集中利用代價會比較大，風電、太陽能發(fā)電就屬于這種情況。歐美實行“小規(guī)模、分布式，低電壓、就地分散接入系統(tǒng)”的模式，滿足了大部分新增電力的需求。這種模式對電網(wǎng)主頻率和電壓等重要參數(shù)的影響甚小，更符合風電、光伏發(fā)電的特性和目前技術(shù)水平。
其次，補貼效果不夠理想。比如從2009年開始啟動金太陽示范工程，三年累計使用補貼資金約100億元，有力支持了身處困境的光伏企業(yè)。但是，由于補貼辦法是按申報事先撥付資金，出現(xiàn)了多報少建、組件采購以次充好等現(xiàn)象，實際并網(wǎng)規(guī)模、電站質(zhì)量，特別是最為關(guān)鍵的發(fā)電量難以達到申報水平。補貼對拉動光伏產(chǎn)品需求的作用不夠理想。
最后，缺少智能電網(wǎng)技術(shù)的有效支撐。在發(fā)達國家，智能微電網(wǎng)是為了適應(yīng)多種電源形式、分布式能源（風、光等新能源和頁巖氣）發(fā)展，在用戶側(cè)興起的電網(wǎng)建設(shè)和運行模式，國際科技界謂之“第三次工業(yè)革命”。譬如，美日歐大規(guī)模實施屋頂光伏計劃，很多家庭白天用屋頂光伏發(fā)電，除滿足自己使用，多余電力可以賣給電網(wǎng)；不足則從電網(wǎng)買電，形成了千家萬戶、星羅棋布使用光伏的格局。國外這些分布式電源點也正是中國光伏產(chǎn)品的主要客戶，德國、意大利去年屋頂光伏分別建成700、900萬千瓦。
我國按照1995年通過的《電力法》，“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”。除了電力公司其它機構(gòu)不得出售電力。這一規(guī)定顯然落后于現(xiàn)代電力發(fā)展的趨勢。近年來，國家有關(guān)部門和電網(wǎng)企業(yè)著力開發(fā)智能電網(wǎng)，主要目標是滿足電力大規(guī)模、集中、遠距離輸送的需要，對如何向微網(wǎng)、分布式能源開放尚未提上日程，這在很大程度上制約了光伏產(chǎn)品在中國的使用。
補貼方式應(yīng)做兩大調(diào)整
《21世紀》：按各國經(jīng)驗看，啟動光伏市場離不開補貼機制。目前，國內(nèi)光伏發(fā)電補貼政策在實踐中存在什么問題？
范必：就補貼機制而言，除了上述的金太陽示范工程，可再生電價附加基金也是一種途徑。2011年，國家發(fā)改委發(fā)布了首個全國統(tǒng)一的太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價補貼政策，每千瓦時補貼至1.15元或1元。即：超出常規(guī)火電上網(wǎng)標桿電價的部分，由銷售電價中加收的可再生電價附加基金支付。
可再生能源電價附加的標準，從最初的2厘/千瓦時，提高到2009年11月的4厘/千瓦時，2011年12月提高到8厘/千瓦時。按現(xiàn)在標準，理論上每年應(yīng)收可再生能源基金約300億元，由于各種減免政策政出多門，征收過程管理不規(guī)范，現(xiàn)基金實際年收入不到200億元。這些錢主要用于風電補貼，約180億元，其它用于電網(wǎng)接入系統(tǒng)工程、生物質(zhì)能發(fā)電、垃圾發(fā)電、光伏發(fā)電等，總量嚴重不足。目前基金補貼大量拖欠，風電只補到2010年第四季度。光伏發(fā)電能夠使用基金的數(shù)量較少。
國內(nèi)光伏市場擴容應(yīng)調(diào)整補貼政策
光伏發(fā)電與常規(guī)能源相比經(jīng)濟性較差，還不具備競爭力，在一定時期內(nèi)要靠補貼才能盈利。但是，對光伏發(fā)電的補貼不可能無限制地提高，在補貼資金有限的情況下，要通過合理的制度安排和競爭機制，用盡可能少的資金帶動盡可能多的光伏發(fā)電。
《21世紀》：如果進一步擴容中國國內(nèi)市場，相關(guān)補貼政策需要做哪些調(diào)整？
首先，應(yīng)當建立光伏發(fā)電補貼的穩(wěn)定來源。充分發(fā)掘現(xiàn)有政策潛力，取消各地自行出臺的可再生能源電價附加減免政策，加強征收和使用各環(huán)節(jié)的管理，做到應(yīng)收盡收。僅此一項一年可增加可再生能源基金近200億元，這筆資金可專項用于支持光伏發(fā)電。這樣，原來基金中用于風電、生物質(zhì)能補貼的金額可以基本不動。
其次，對補貼方式進行調(diào)整，對金太陽工程發(fā)電項目等，從補貼裝機（即國家一次性對光伏發(fā)電項目的初始投資進行一定比例的補貼）改為補貼發(fā)電量（即國家承諾，在光伏發(fā)電項目的生命周期內(nèi)，業(yè)主每發(fā)一度電都給與一定的補貼），這樣可以避免虛報裝機、以次充好；對分布式光伏發(fā)電項目，應(yīng)從補貼發(fā)電端（即每度電的補貼為光伏標桿上網(wǎng)電價與當?shù)鼗痣娚暇W(wǎng)標桿電價的差值）改為補貼用戶端（即每度電的補貼為光伏標桿上網(wǎng)電價與當?shù)劁N售電價的差值）。
由于分布式發(fā)電項目，具有自發(fā)自用的特點，所以補貼用戶端可以比補貼發(fā)電端提高效率數(shù)倍。譬如，目前光伏發(fā)電上網(wǎng)電價為每千瓦時1元，西部省份火電上網(wǎng)標桿電價普遍不超過0.3元，光伏發(fā)一度電國家要補貼0.70元左右。如果要維持這么大的補貼幅度，需要連續(xù)大幅提漲銷售電價，這是我國目前經(jīng)濟社會難以承擔的。我國東部和中部地區(qū)工業(yè)、商業(yè)用電實際價格水平在每千瓦時0.8～1元左右，如果每千瓦時補助他們0.2-0.3元，他們就有積極性采用分布式光伏發(fā)電。在西部發(fā)電端花0.70元只能補貼1千瓦時，到東、中部用戶端同樣的價錢可以補貼3～4千瓦時左右。
同時，為了提高光伏發(fā)電的競爭力，最終達到與常規(guī)發(fā)電可以競爭的水平，還可通過招標競爭降低光伏補貼成本。譬如，可以在全國范圍內(nèi)對光伏發(fā)電的業(yè)主進行補貼招標，選擇最低補貼的企業(yè)中標進行光伏發(fā)電的開發(fā)。這樣也有利于補貼的公共財政資金達到效益最大化，并淘汰光伏產(chǎn)業(yè)中的落后產(chǎn)能。
適時修訂《電力法》
《21世紀》：在上述補貼方式改變之后，現(xiàn)有的可再生能源基金中的光伏補貼能起到多大作用？
范必：要最大限度地發(fā)揮補貼的作用，需要統(tǒng)籌集中使用光伏補貼資金，包括可再生能源電價附加基金中的光伏補貼、財政資金中用于“金太陽工程”和“屋頂光伏計劃”的資金，一年可以達到近300億元。這些資金如完全用于售電端補貼，假設(shè)按每千瓦時補貼0.2-0.3元計算，每年可補貼光伏發(fā)電量1200億千瓦時（去年全國光伏發(fā)電量為20億千瓦時），相應(yīng)裝機1.2億千瓦，是現(xiàn)有光伏裝機的40倍，可以有效釋放現(xiàn)有光伏產(chǎn)能。
《21世紀》：隨著分布式光伏發(fā)電的推廣，電網(wǎng)是否也應(yīng)該做配套改革？
范必：我們主張建設(shè)靈活、開放、安全的智能電網(wǎng)。電網(wǎng)要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為分布式光伏發(fā)電提供高效便捷的接入、結(jié)算服務(wù)。在完成電力市場化改革前，要按照國務(wù)院要求，全面實施節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，優(yōu)先、全額調(diào)度光伏發(fā)電上網(wǎng)。適時修訂《電力法》，取消“一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)”的規(guī)定，為分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)掃清法律障礙。