風(fēng)電是重要的戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，我國(guó)不僅已成為全球風(fēng)電裝機(jī)最多的國(guó)家，而且風(fēng)電設(shè)備制造已基本實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)成本大幅下降。然而，近年來(lái)，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展在市場(chǎng)消納和體制機(jī)制等方面，又遇到許多新的矛盾和問(wèn)題。
中國(guó)風(fēng)電發(fā)展已到了一個(gè)新的階段。站在全球角度看，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的潛力巨大。我國(guó)必須高瞻遠(yuǎn)矚，從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，認(rèn)真解決目前風(fēng)電發(fā)展面臨的問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
風(fēng)電發(fā)展遇到新矛盾新問(wèn)題
隨著風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，風(fēng)電發(fā)展遇到了新的矛盾和問(wèn)題。
首先，從市場(chǎng)消納上看，風(fēng)電通到并網(wǎng)難的問(wèn)題。特別是在風(fēng)能資源豐富的“三北”(東北、華北、西北)地區(qū)普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄風(fēng)現(xiàn)象，尤其是在冬季供暖期間，為了滿足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組運(yùn)行，占用了夜間的主要電力負(fù)荷空間，使風(fēng)電被迫大量棄風(fēng)。有些地方的棄風(fēng)電量已超過(guò)了50%。
風(fēng)電棄風(fēng)問(wèn)題的出現(xiàn)，并不意味著我國(guó)風(fēng)電建設(shè)多了，而是暴露了我國(guó)電力管理中的矛盾和問(wèn)題。風(fēng)電建設(shè)集中在風(fēng)能資源條件好的“三北”地區(qū)，這些地區(qū)電力負(fù)荷比較小，在當(dāng)?shù)叵{困難；風(fēng)能資源的間歇和隨機(jī)特性，給電力系統(tǒng)運(yùn)行管理增加了很大難度；受發(fā)電計(jì)劃管理體制制約和地方保護(hù)主義的影響，以及上網(wǎng)電價(jià)審批制度的限制，大大影響了地區(qū)間電力和電量的合理交換。
其次，在支持風(fēng)電發(fā)展的政策上也暴露了一些問(wèn)題。
一是風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼問(wèn)題。對(duì)風(fēng)電發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)給予優(yōu)惠是世界各國(guó)共同的做法，但對(duì)優(yōu)惠電價(jià)部分的補(bǔ)貼資金來(lái)源和管理方式各有不同。美國(guó)采取的是稅收抵扣政策，規(guī)定給予每千瓦時(shí)風(fēng)電發(fā)電量2.1美分補(bǔ)貼，由風(fēng)電投資者在其上交的稅收中予以抵扣；澳大利亞實(shí)行的是配額制度，規(guī)定售電企業(yè)在其銷售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買可再生能源發(fā)電證書，這需要建立公開透明的發(fā)電市場(chǎng)和綠色電力交易體系；有些國(guó)家是從終端用戶隨用電量征收資金，用于補(bǔ)貼風(fēng)電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)中高出當(dāng)?shù)仄骄妰r(jià)的部分。德國(guó)采取的就是這樣的政策，我國(guó)采取的也是這樣的政策。從我國(guó)的實(shí)踐看，這種補(bǔ)貼政策，在受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量少的時(shí)候是比較適宜的，但隨著受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量的增加，這種補(bǔ)貼辦法變得很繁瑣，效率也比較低，這是近年來(lái)補(bǔ)貼資金發(fā)放緩慢的重要原因。
二是風(fēng)力發(fā)電的稅收政策問(wèn)題。為了支持風(fēng)電的發(fā)展，國(guó)家一直對(duì)風(fēng)電實(shí)施增值稅減半征收政策，這既體現(xiàn)了對(duì)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)的支持，地方也可以通過(guò)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)獲得稅收收入，是較適合風(fēng)電特點(diǎn)的稅收政策。2009年增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型后，風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)在短期內(nèi)不能為地方帶來(lái)稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收，盲目引進(jìn)風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)制要求風(fēng)電開發(fā)企業(yè)采購(gòu)本地生產(chǎn)的風(fēng)電設(shè)備，不僅助長(zhǎng)了風(fēng)電設(shè)備制造的低水平重復(fù)擴(kuò)張，而且嚴(yán)重?cái)_亂了風(fēng)電正常的建設(shè)秩序。
創(chuàng)新體制機(jī)制構(gòu)建公平市場(chǎng)環(huán)境
雖然風(fēng)電是最為成熟的新能源發(fā)電技術(shù)，但目前風(fēng)電成本仍然明顯高于常規(guī)能源發(fā)電，需要給予合理的政策支持，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮風(fēng)電在節(jié)能減排和能源轉(zhuǎn)型中的作用，建立科學(xué)的政策體系和公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。
首先，應(yīng)簡(jiǎn)化對(duì)風(fēng)電的補(bǔ)貼機(jī)制。目前，對(duì)風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)仄骄暇W(wǎng)電價(jià)的部分，通過(guò)在全部用戶端征收可再生能源發(fā)電附加的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。先將征收的附加資金(目前為每千瓦時(shí)0.008元)上交財(cái)政部，再由財(cái)政部將各個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金撥給項(xiàng)目所在省財(cái)政廳，省級(jí)財(cái)政廳再撥付給省級(jí)電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再結(jié)算給風(fēng)電發(fā)電企業(yè)。這個(gè)程序很繁瑣，周期長(zhǎng)，特別是附加資金征收率比較低，目前僅為50%左右，補(bǔ)貼資金嚴(yán)重不足。這種風(fēng)電價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制亟待改變，應(yīng)以征收化石能源消費(fèi)稅方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風(fēng)電企業(yè)需要的補(bǔ)貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣，這樣把資金補(bǔ)貼政策變成稅收政策，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。
第二，要建立全國(guó)統(tǒng)一開放公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)。目前，我國(guó)的電力管理總體是以省為實(shí)體進(jìn)行管理的，電力建設(shè)和交換都受到了地方利益的嚴(yán)重制約。電廠的建設(shè)已不是以滿足電力需要為目標(biāo)，增加GDP成了重要因素，各地盲目建電廠的問(wèn)題較為嚴(yán)重。省際間的電力交換不是以供需和價(jià)格為基礎(chǔ)，而是受制于很多的行政干預(yù)和利益影響，電力的商品屬性沒有發(fā)揮出來(lái)，造成了很大的資源浪費(fèi)。因此，要促進(jìn)風(fēng)能等新能源開發(fā)利用，必須建立全國(guó)統(tǒng)一開放公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，加強(qiáng)輸電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)行市場(chǎng)化的電價(jià)政策，為更多地開發(fā)利用風(fēng)能等可再生能源創(chuàng)造條件。
第三，要完善有利于風(fēng)電發(fā)展的稅收制度。我國(guó)風(fēng)能資源主要集中在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，風(fēng)能資源是這些地區(qū)重要資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)利用風(fēng)能資源，不僅是增加清潔能源供應(yīng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要措施，而且也是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧致富的重要途徑。風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，建成后安排就業(yè)很少，而且主要是高素質(zhì)的技術(shù)人員；從地方角度考慮，稅收是地方支持風(fēng)電建設(shè)的主因。因此，必須制定合理的風(fēng)電稅收政策，為了體現(xiàn)對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的支持，在現(xiàn)有稅收政策框架內(nèi)，可以考慮建設(shè)期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔(dān)，以此調(diào)動(dòng)地方支持風(fēng)電建設(shè)的積極性。
風(fēng)電市場(chǎng)潛力巨大發(fā)展風(fēng)電堅(jiān)定不移
近年來(lái)，隨著風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行難問(wèn)題的出現(xiàn)，有一種聲音認(rèn)為，我國(guó)風(fēng)電發(fā)展太多了。其實(shí)不然。有數(shù)據(jù)顯示，到2011年底，我國(guó)發(fā)電總裝機(jī)容量為10.5億千瓦，而風(fēng)電裝機(jī)容量為4700萬(wàn)千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)容量的4.5%；2011年，全社會(huì)發(fā)電量為4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)，風(fēng)電發(fā)電量730億千瓦時(shí)，僅占全總發(fā)電量的1.5%。目前丹麥的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%，德國(guó)的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%。與這些國(guó)家相比，我國(guó)風(fēng)電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低，我國(guó)的風(fēng)電建設(shè)不是多了，而是差距還很大。
設(shè)想一下，全國(guó)總用電量4.7萬(wàn)億千瓦時(shí)，如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國(guó)需風(fēng)電發(fā)電量約5000億千瓦時(shí)，對(duì)應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)2.5億千瓦；如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國(guó)需風(fēng)電發(fā)電量約7500億千瓦時(shí)，對(duì)應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)3.8億千瓦。
因此，我國(guó)風(fēng)電市場(chǎng)潛力很大，關(guān)鍵是要做好風(fēng)電的消納工作。一要加強(qiáng)不同地區(qū)電力交換的能力，擴(kuò)大風(fēng)電消納范圍。二要提高常規(guī)能源發(fā)電機(jī)組的調(diào)峰能力，更好地適應(yīng)風(fēng)電持續(xù)變化的特性，加強(qiáng)儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)，除必要的抽水蓄能電站外，在城市供熱網(wǎng)絡(luò)中配置必要的儲(chǔ)熱設(shè)施，這比建設(shè)儲(chǔ)電設(shè)施要容易得多，合理釋放熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的調(diào)峰能力，熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組不能以供熱為由不參與電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)運(yùn)行。三要加快建立電力市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，取消發(fā)電量計(jì)劃管理制度，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式安排各類機(jī)組的發(fā)電次序，實(shí)行由電力供需形成電價(jià)的機(jī)制，加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè)，建立電力輔助服務(wù)機(jī)制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。
美國(guó)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、歐盟能源安全和氣候變化顧問(wèn)Jeremy Rifkin在其《第三次工業(yè)革命》中提出，新能源和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會(huì)引發(fā)國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)格局的深層次變革。我國(guó)是能源消費(fèi)大國(guó)，更是煤炭消費(fèi)大國(guó)，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重占到了70%。與任何國(guó)家相比，我國(guó)面臨的能源問(wèn)題都是最大的。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是歐洲國(guó)家已經(jīng)開始了實(shí)質(zhì)性的能源轉(zhuǎn)型實(shí)踐，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)變。到2011年底，全球風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到了2.38億千瓦，風(fēng)電已成為歐洲國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的重要支撐，也是未來(lái)能源技術(shù)的重要制高點(diǎn)。
總體來(lái)看，我國(guó)目前還沒有形成對(duì)發(fā)展可再生能源的廣泛共識(shí)，更沒有變成積極促進(jìn)可再生能源發(fā)展的共同行動(dòng)，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為對(duì)風(fēng)電等新源發(fā)展遇到的問(wèn)題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，使風(fēng)電等新能源發(fā)電面臨的制約越來(lái)越嚴(yán)重。因此，要切實(shí)推動(dòng)風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和措施，把促進(jìn)新能源發(fā)展變成全民共識(shí)和全民行動(dòng)。
(作者系國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副司長(zhǎng))