我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模和覆蓋面實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。財政部10月公布的數(shù)據(jù)，2003年至2012年農(nóng)業(yè)保險累計實現(xiàn)保費約600億元，為5.8億戶次投保農(nóng)戶提供風(fēng)險保障1.78萬億元。
不過，《經(jīng)濟參考報》記者在湖南、陜西等地調(diào)研時了解到，農(nóng)業(yè)保險面臨著保費定價失靈、巨災(zāi)風(fēng)險大、保險公司“下鄉(xiāng)難”等問題。更有行業(yè)人士指出，農(nóng)業(yè)保險補貼遭到一些保險公司和地方政府聯(lián)手瓜分，騙取資金等違法違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)。
以往在沒有相關(guān)政策支撐下，商業(yè)性保險公司辦農(nóng)業(yè)保險，在實踐中已經(jīng)被證明是行不通的；然而，在有了國家財政補貼以后，那些曾經(jīng)制約商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險的因素也仍然存在。如果這些問題在理論和實踐上沒有徹底解決的話，勢必將影響到政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展后勁和前景。
農(nóng)業(yè)保險補貼成為“肥肉”？
上月，中央財政提前下達2013年農(nóng)業(yè)保險保費補貼預(yù)算指標(biāo)56.6億元，同比增加16.7億元，增長41.9%。截至9月底，中央財政已安排撥付2012年農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金95.5億元，比2011年全年增長43.2%，帶動農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障逾5000億元。
“商業(yè)保險公司過去退出農(nóng)業(yè)保險，現(xiàn)在搶著做農(nóng)業(yè)保險，就是為了補貼。”江泰保險經(jīng)紀有限公司農(nóng)林部首席專家郭永利說，補貼資金并沒有實實在在保障到農(nóng)民頭上，反而成了一些保險公司和地方政府官員聯(lián)手瓜分的“唐僧肉”。
某商業(yè)保險公司的一位工作人員也直言，確實有的保險公司將農(nóng)業(yè)保險的財政補貼看作是一塊肥肉。廣東肇慶市一位曾經(jīng)在商業(yè)保險公司工作過的人士說，保險公司是以盈利為目的，要有財政補貼才開辦農(nóng)業(yè)保險，而且風(fēng)險大的險種不做。
數(shù)據(jù)顯示，自2007年以來，中央財政已累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金360億元。全國農(nóng)險保費收入從2007年的51.84億元增至2011年8月的142億元，年均增長37.8%。
除了中央財政的補貼之外，各級財政還要安排相應(yīng)的配套補貼資金。以湖南省為例，種植業(yè)保險保費中央財政補貼40%，省財政補貼25%，市縣兩級財政補貼10%，其余保費由農(nóng)戶、龍頭企業(yè)或農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織承擔(dān)。
近幾年，農(nóng)業(yè)保險被曝出的問題大多與保險補貼這塊“肥肉”有關(guān)。農(nóng)業(yè)保險專家、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授庹國柱表示，過去講農(nóng)業(yè)保險存在道德風(fēng)險，主要指的是農(nóng)民騙保，事實上保險公司和地方政府的道德風(fēng)險也很嚴重，農(nóng)業(yè)保險成為一些保險公司和地方政府的“盛宴”，涉及地方和保險公司投機取巧、套取資金的案例很多。
2010年以來，陽光農(nóng)險公司、人保財險、中華聯(lián)合財險公司在多地分支機構(gòu)的案件多次被披露，涉及騙取農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金、套取糧食保險保費資金、編造保險事故騙取保險金等問題。
庹國柱向《經(jīng)濟參考報》記者講述了一個他遇到過的案例：某地保險公司與一家養(yǎng)豬場談農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，一頭豬100元的保費中政府補貼80元，保險公司告訴豬場負責(zé)人說只要交20元保費，保險公司再返還40元，不過一旦發(fā)生災(zāi)害，保險公司不負責(zé)賠償。這樣，保險公司等于將60元的補貼裝進了自己的口袋。
庹國柱認為，農(nóng)業(yè)保險成為“盛宴”，還表現(xiàn)為“封頂賠付”和“協(xié)議賠付”。封頂賠付是指有的地方以保費總收入的一定倍數(shù)作為賠付的上限，比如河南省是3倍封頂，浙江省是5倍封頂，這樣農(nóng)民的保障水平很低，實際上是保障了保險公司利益。協(xié)議賠付是指地方政府拿財政補貼和保險公司討價還價，從中獲取一定的利益。對于這些違規(guī)行為，法律法規(guī)中應(yīng)該制定限制性條款，對地方政府的違規(guī)行為在罰則里也要作出明確規(guī)定。
人保財險湖南分公司農(nóng)險部總經(jīng)理寧松認為，承辦農(nóng)業(yè)保險是中國人保財險公司承擔(dān)的政治和社會責(zé)任，不能靠農(nóng)業(yè)保險來撐規(guī)模、撐利潤。如果將農(nóng)業(yè)保險作為主要的利潤來源，這是對政府、公眾和公司的“不負責(zé)”。
庹國柱說，農(nóng)業(yè)保險的道德風(fēng)險在任何國家都存在，不僅是企業(yè)騙取補貼，也包括農(nóng)民騙保和有的地方政府套取資金等，關(guān)鍵是要制定更嚴格的制度進行防范和監(jiān)督。
大公司能否對接小農(nóng)戶？
“2007年、2008年剛開始做農(nóng)業(yè)保險的時候，感覺到?jīng)]辦法完全深入到農(nóng)戶中去。”寧松說，即使保險公司在縣一級設(shè)有機構(gòu)，也就20個人左右，而湖南省每個縣一般都有20至30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩三百個行政村，僅靠保險公司自身力量很難實現(xiàn)承保和理賠到戶。
“體量巨大”的保險公司下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)保險，如何與小農(nóng)戶對接，確實是一個大問題。在從事互助保險的郭永利看來，在市場經(jīng)濟中，農(nóng)民本身就分散、弱小、高風(fēng)險，讓他們和大保險公司來對接，兩者不對等。對于保險公司來說，他們要服務(wù)這么多的農(nóng)民，存在風(fēng)險高、成本高、虧損高的問題。
寧松認為，保險公司和農(nóng)戶對接主要存在四個方面的難點。一是地域的分散性，像湖南戶均農(nóng)田3.6畝左右，有的地方戶均才幾分田，靠保險公司收取保費，付出的成本大于收到的錢；二是農(nóng)民認識的差異性，很多農(nóng)民只有遇到災(zāi)害才愿意投保，這是明顯的逆選擇，而保險的原則是大數(shù)法則。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，比如湖南早稻有3000萬畝左右投保，涉及1000萬戶，而政府的貼補方案又下達得遲，保險公司必須在相應(yīng)的作物生產(chǎn)期內(nèi)完成承保服務(wù)，任務(wù)很重。四是農(nóng)民對政府的依賴性。廣大農(nóng)民更多的信任和依賴政府的行政管理和災(zāi)后救濟，對保險公司或多或少存在不信任感，尤其在農(nóng)業(yè)保險開展初期，這種不信任和不認同感十分明顯。
人保財險長沙支公司經(jīng)理助理李軍今年上半年進行水稻承保工作時，天天要下鄉(xiāng)宣傳介紹農(nóng)業(yè)保險，嗓子都嘶啞了。他說，工作中最困惑的就是收費難，長沙縣參加水稻保險的有10萬多戶，一個家庭平均只有2.4畝農(nóng)田，涉及面太廣。
理賠的問題同樣復(fù)雜，保險公司因此和農(nóng)戶發(fā)生糾紛是常有的事。寧松說，農(nóng)業(yè)保險的賠款，是以農(nóng)作物損失的30%為起賠點，但多少是31%，多少是29%；每個作物的生長期限的賠償標(biāo)準不一樣，但很多時候是在臨界點上；特別是損失特征大致相近的情況下，賠款如何平衡，公正性受到關(guān)注。由此可能出現(xiàn)是非，如果沒有政府行政力量和專業(yè)部門技術(shù)的參與，單獨由保險公司很難搞定。
低保費如何應(yīng)對高風(fēng)險？
農(nóng)業(yè)保險本身屬于高風(fēng)險的險種，加之我國是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，國內(nèi)再保險市場不發(fā)達，分保方式單一，巨災(zāi)保險的損失基本上只能由直接保險公司自行消化，導(dǎo)致難以提升巨災(zāi)補償水平。
對于保險公司來說，雖然當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營情況較好，一旦發(fā)生大的災(zāi)害，這塊到嘴的肥肉可能又得“吐出來”。
陜西省楊凌區(qū)是我國唯一的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，也是農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新實驗區(qū)。除了奶牛，育肥豬等中央財政補貼保費的品種，2010年開始，人保財險開始在當(dāng)時試點“銀保富”設(shè)施蔬菜大棚保險這一特色險種，并基本實現(xiàn)了全覆蓋，但兩年下來，試點效果不盡如人意。
“這個品種去年收取保費240萬元，但賠款就達到330萬元。”人保財險楊凌支公司經(jīng)理余黨民告訴《經(jīng)濟參考報》記者，去年當(dāng)?shù)卦庥隽?0年一遇的連陰雨，大棚受災(zāi)嚴重，導(dǎo)致設(shè)施蔬菜大棚保險虧損。“但這一塊沒有獲得財政上的補貼，只能用其他險種的利潤來填上這個窟窿。”
當(dāng)?shù)氐那闆r并非個例，自然災(zāi)害導(dǎo)致的巨額賠付是商業(yè)保險面臨的主要風(fēng)險之一。寧松介紹，保險公司面臨的經(jīng)營風(fēng)險主要就是巨災(zāi)風(fēng)險。湖南人保8個億的農(nóng)業(yè)保險保費，如果承擔(dān)的賠償責(zé)任超過3倍以上，將直接影響湖南省分公司的經(jīng)營穩(wěn)定性。
寧松說，不支持大幅度地降低保費，因為前幾年農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營效益不能真實地反映農(nóng)業(yè)保險的本來面貌。第一是災(zāi)害的周期性和損失的巨大性，災(zāi)害一般10年一個大的周期，現(xiàn)在還沒有遇到大的災(zāi)害；第二是農(nóng)民的保險認知程度、維權(quán)意識在增強。
“巨災(zāi)風(fēng)險對保險公司的打擊很大。”庹國柱清楚地記得，他此前去加拿大考察時了解到，一家地方政府辦的保險公司從1959年到1985年的26年間經(jīng)營都比較平穩(wěn)，但1986年到1988年發(fā)生大旱災(zāi)，導(dǎo)致保險公司把前二十多年積累的錢全部賠過去，還要借外債來進行賠付。
由于我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制尚未建立，而再保費率高、門檻高，支持力度有限，保險公司接受的巨災(zāi)風(fēng)險得不到有效分散，難以提升巨災(zāi)損失補償水平。對此，中國社科院金融研究所研究員郭金龍認為，應(yīng)該由中央政府出資對再保險集團的經(jīng)營管理費用給予補貼，或者為保險公司提供再保險補貼。同時，減免再保險業(yè)務(wù)的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。
此外，對于保費的確定，地方政府和保險公司之間也有分歧，地方政府希望壓低費率，可以減少財政補貼，保險公司則擔(dān)心虧損而希望保費定得更高。郭永利說，保費制定存在定價失靈的問題，比如政府將保費定得過低，讓保險公司按商業(yè)化的辦法來經(jīng)營，而保險公司接受不了這樣低的保費，只能不予推行，比如目前拖拉機交強險的參保率就不足10%。
庹國柱建議，應(yīng)該成立類似美國風(fēng)險管理局的這樣機構(gòu)，有政府背景但保持相對獨立，負責(zé)厘定費率和起草條款，避免“公說公有理、婆說婆有理”。
過去十年間，農(nóng)業(yè)保險成績有目共睹，但上述農(nóng)業(yè)保險覆蓋率低，保費收入不多，點多面廣，業(yè)務(wù)風(fēng)險大，保險經(jīng)營成本高等問題僅僅憑商業(yè)性保險公司的政治熱情顯然是解決不了的。不僅如此，在目前巨災(zāi)保險缺失、相關(guān)農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)尚不完善的情況下，商業(yè)性保險公司在經(jīng)營邏輯上，是否真正具有參加政策性農(nóng)業(yè)保險的熱情和沖動，同樣需要重新審視。
此外，試圖借助政策性農(nóng)業(yè)保險的開展，帶動其他盈利險種的快速跟進，在目前來看，要取得效果也是不太現(xiàn)實的。那么，商業(yè)性保險公司在政策性農(nóng)業(yè)保險上，是否真正能將之作為有效益的業(yè)務(wù)來進行開展呢？其動力何在？這些問題，還需要實踐和積累來給出一個比較明確的回答。
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鏈接一：農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體“擴容” |
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保險公司和互助組織有望共同發(fā)展 |
坊間爭論不休的農(nóng)業(yè)保險定位問題已有定論。10月份，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《農(nóng)業(yè)保險條例(草案)》，盡管目前條例全文還沒有公布，不過消息人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，與此前征求意見稿不同，即將公布的修改版本中最大的變化，是農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體不再限定為保險公司，而是包括了保險公司和互助保險組織等保險機構(gòu)。
與半年前相比，這一進展對后者而言似乎是一個不小的勝利：《農(nóng)業(yè)保險條例(征求意見稿)》自5月公布之后，一度頗多爭議之聲，尤其是對于農(nóng)業(yè)保險定位和經(jīng)營主體方面的內(nèi)容，受到很多互助保險組織的反對。
事實上，目前農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域中，商業(yè)保險公司“下鄉(xiāng)”這一模式面臨很多風(fēng)險，補貼漏洞，人員吃緊，風(fēng)險難控等問題比較突出。在這樣的背景下，不少農(nóng)業(yè)部門的人士提出了另一種“解決方案”，即農(nóng)業(yè)保險的本質(zhì)是要解決“三農(nóng)”問題和保障糧食安全，農(nóng)業(yè)部和財政部應(yīng)該主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，方向是互助合作制度，應(yīng)該明確互助合作保險的法律地位。
而實踐中，互助合作保險模式也不乏成功案例。陜西省農(nóng)機安全互助保險是國內(nèi)現(xiàn)有的互助保險中開展時間較早，規(guī)模較大的涉農(nóng)險種之一，由陜西省農(nóng)機安全協(xié)會和農(nóng)機安全監(jiān)理系統(tǒng)聯(lián)合創(chuàng)辦，截至今年5月，已經(jīng)在全省66個縣區(qū)開展，互助會員1.9萬名，會費收入超過500萬。
在陜西省扶風(fēng)縣農(nóng)機監(jiān)理會并不寬敞的院子里，記者看到一塊非常醒目的“2012年農(nóng)機‘三免兩補’政策”宣傳海報，上書“農(nóng)機掛牌免費，農(nóng)機檢驗免費，駕證換發(fā)免費，農(nóng)民購買農(nóng)機施行國家補貼，農(nóng)機互助保險實行財政補貼”。
“我們做的是拖拉機安全互助和聯(lián)合收割(獲)機安全互助兩個保險品種，因為現(xiàn)在有30%至40%左右的財政補貼，縣里的農(nóng)機手參與比較踴躍，目前上路運營的基本上都上了這個(互助)保險。”陜西省扶風(fēng)縣農(nóng)機管理服務(wù)中心主任黨軍海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，由于農(nóng)機安全事故頻發(fā)，保險公司要么保費極高要么不愿承保，因此大量農(nóng)機手只能“裸機”冒險作業(yè)，而互助保險開展很大程度上解決了這一問題。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)“投保人”眼里，這類互助保險確實比買商業(yè)保險產(chǎn)品更有吸引力。“2006年買的車，當(dāng)時也從保險公司買的保險，但從2010年開始以后，我就上這個互助保險了，村里大多數(shù)駕駛員都上了。”扶風(fēng)縣陳關(guān)鎮(zhèn)秦村一組一位聯(lián)合收割機的農(nóng)機手趙周乾說：“主要還是(因為)有政府補貼，比保險公司便宜，服務(wù)也挺好，有機器出事故的，賠款也很快。”
從全國范圍看，農(nóng)機互助保險并不是唯一成功的案例，漁業(yè)互助保險、果樹互助保險等一大批險種已經(jīng)成為所在領(lǐng)域的主力軍，部分險種甚至已經(jīng)牢牢占據(jù)了90%以上的市場份額。而這一模式與目前在農(nóng)業(yè)保險市場上占絕對主力的商業(yè)保險模式的地位之爭，也成了《農(nóng)業(yè)保險條例(征求意見稿)》公布后業(yè)內(nèi)爭論的焦點。
據(jù)了解，《農(nóng)業(yè)保險條例》的征求意見稿中將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體限定為保險公司，對于“互助合作保險”只字未提，對于保險公司以外的其他保險組織，規(guī)定有2年的“觀察期”，符合條件的才可繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。
農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該定位于政策性還是商業(yè)性？農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該由商業(yè)保險公司主導(dǎo)，還是互助保險等多種組織形式共同發(fā)展？這一問題上，從不同立場和角度必然會得出不同的答案。江泰保險經(jīng)紀有限公司農(nóng)林部首席專家郭永利認為，互助合作保險和農(nóng)民才是“門當(dāng)戶對”的，通過互助共濟的辦法，做到互保、互監(jiān)、互檢，達到最低的成本和最小的風(fēng)險，而商業(yè)保險公司則可以承接再保險業(yè)務(wù)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長徐小青告訴記者，農(nóng)業(yè)保險的設(shè)立是國家支持“三農(nóng)”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策體系中的一部分，一定要體現(xiàn)其政策性，應(yīng)該讓農(nóng)業(yè)保險適應(yīng)農(nóng)業(yè)本身的特點，而不是讓農(nóng)業(yè)來適應(yīng)商業(yè)性的保險體系。政府對于互助合作保險應(yīng)該給予扶持，使其逐步發(fā)展，讓農(nóng)民有更多的選擇。
不過，保險行業(yè)人士普遍對此持有懷疑態(tài)度。人保財險陜西分公司一位負責(zé)人對《經(jīng)濟參考報》記者表示，互助保險是較為原始的保險形式，不僅“低保費、低保障”的模式在現(xiàn)有條件下過于理想化，而且保險產(chǎn)品開發(fā)，定損理賠，核算等工作也非常專業(yè)。此外，相比協(xié)會等非盈利社會團體模式主導(dǎo)的，公司制經(jīng)營更為關(guān)系清晰便于監(jiān)管，因此“只能由保險公司來做”。
中國保監(jiān)會法規(guī)部主任楊華柏不久前也撰文指出，從國外的情況看，農(nóng)業(yè)保險有四種不同模式，一是政府主辦的國有化模式，二是政府扶持的商業(yè)模式，三是政府支持下的國有化—商業(yè)化混合模式，四是政府支持下的互助合作保險模式。中國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式和原則應(yīng)是“國家支持引導(dǎo)、農(nóng)民自愿投保、公司自主經(jīng)營、政府嚴加監(jiān)管”。
對此，農(nóng)業(yè)保險專家、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授庹國柱認為，農(nóng)業(yè)保險的政策和法律法規(guī)應(yīng)該早日出臺，保險公司才能有長期的打算。合作保險、相互保險有其優(yōu)點，但不能因此否定商業(yè)保險公司的作用。
