28部門聯(lián)手起草國家最高層次空間規(guī)劃，規(guī)范無序開發(fā)。
幾乎與中共十八大召開同步，《全國國土規(guī)劃綱要(2010~2030)》(下稱“規(guī)劃”)已經(jīng)完成初稿框架，即將上報(bào)國務(wù)院。規(guī)劃將依據(jù)中國未來20年的發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境資源承載能力，規(guī)范區(qū)域職能，并劃定限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域。
由于這將對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)投資布局產(chǎn)生重大影響，規(guī)劃又被稱作“國土開發(fā)憲法”。規(guī)劃的起草工作由國家發(fā)展改革委、國土資源部牽頭，財(cái)政部、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等總計(jì)28個(gè)中央有關(guān)部門共同參與，目前，國家發(fā)改委和國土資源部正在對規(guī)劃進(jìn)行最后修改，完成后將直接呈報(bào)國務(wù)院。
按照國務(wù)院提出的要求，規(guī)劃將成為“最高規(guī)劃”，在國務(wù)院審議通過后，將報(bào)請全國人大審議，從而使規(guī)劃具有法定效力后，當(dāng)前執(zhí)行的《土地利用總體規(guī)劃》《城市發(fā)展總體規(guī)劃》《產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃》等的制定和調(diào)整，都將以這一規(guī)劃為基本依據(jù)。
年內(nèi)上報(bào)
按照當(dāng)前的工作計(jì)劃要求，2012年12月前，這份規(guī)劃草案須上報(bào)至國務(wù)院進(jìn)行討論后，提交國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)審議通過。
“我們是參與部門，牽頭的是國家發(fā)改委和國土資源部，據(jù)我所知，現(xiàn)在初稿已經(jīng)完成了，正在進(jìn)行修改和調(diào)整。”10月31日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報(bào)(微博)》記者證實(shí)，這項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)行了兩年。
次日清晨，國土資源部、財(cái)政部參與規(guī)劃起草和編制的官員均向本報(bào)記者證實(shí)了這一消息。國土資源部的官員告訴記者，按照當(dāng)前的工作計(jì)劃要求，2012年12月前，這份規(guī)劃草案須上報(bào)至國務(wù)院進(jìn)行討論后，提交國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)審議通過。
由于規(guī)劃是以土地為基礎(chǔ)，調(diào)整國土空間功能分布、產(chǎn)業(yè)布局等職能的綜合規(guī)劃，涉及主管部門領(lǐng)域眾多，為解決協(xié)調(diào)問題，國務(wù)院設(shè)立了“全國國土規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由國家發(fā)改委、國土資源部共同牽頭，財(cái)政部、環(huán)保部、住建部等職能部門共同組成，小組成員單位共計(jì)28個(gè)。
前述國土資源部、住建部官員均向記者表示，除此前《物權(quán)法》外，尚未有一項(xiàng)帶有法律性質(zhì)的文件草案要求如此之多的中央有關(guān)部門共同參與。他們向記者表示，這項(xiàng)工作于2010年就已經(jīng)啟動(dòng)，國家發(fā)改委為規(guī)劃綱要的編制，下發(fā)了時(shí)間表。
根據(jù)國家發(fā)改委的安排，2010年有關(guān)部門主要進(jìn)行前期規(guī)劃的調(diào)研和基礎(chǔ)研究工作；2011年開展規(guī)劃草案的編制工作；2012年進(jìn)行規(guī)劃綱要草案的論證、調(diào)整、修改和協(xié)調(diào)工作。目前，按照國家發(fā)改委的安排，這項(xiàng)工作緊張順利，正在進(jìn)行論證和修改工作。
記者了解到，規(guī)劃綱要在呈報(bào)國務(wù)院后，將召開國務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)進(jìn)行討論、審議，此后還將報(bào)請全國人大審議，從而使規(guī)劃綱要具有強(qiáng)制性的法律效力。不過，前述國土資源部官員表示，當(dāng)前的主要工作還是完成草案的修改和調(diào)整工作，其他則依據(jù)國務(wù)院屆時(shí)的安排進(jìn)行。
“最高規(guī)劃”
“三項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)中，由于目前中國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以土地利用總體規(guī)劃的剛性較強(qiáng)。”
由于尚需呈報(bào)國務(wù)院討論和調(diào)整，前述參與規(guī)劃綱要草案編制的官員均表示不便透露具體內(nèi)容。但前述住建部官員向記者透露，按照目前的規(guī)劃綱要草案，其主要職能是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，解決目前各級(jí)“土地利用總體規(guī)劃”“城市發(fā)展總體規(guī)劃”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃”之間的不協(xié)調(diào)和沖突問題。
目前，上述三項(xiàng)規(guī)劃在行政級(jí)別上“互不隸屬”。土地利用總體規(guī)劃由國土資源系統(tǒng)編制實(shí)施；城市發(fā)展總體規(guī)劃由地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)編制實(shí)施；產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃則由發(fā)展改革委系統(tǒng)負(fù)責(zé)編制實(shí)施，三項(xiàng)規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)均歸屬國務(wù)院。
“三項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)中，由于目前中國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以土地利用總體規(guī)劃的剛性較強(qiáng)。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明告訴記者。
但是，無論從法律上還是行政規(guī)定上，都沒有要求其他兩個(gè)規(guī)劃依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行，因此，在這三個(gè)規(guī)劃之上，還應(yīng)有統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)劃，作為三項(xiàng)規(guī)劃制定的依據(jù)。
記者了解到，除三項(xiàng)基本規(guī)劃外，各級(jí)政府還出臺(tái)了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等。參與規(guī)劃綱要草案編制的權(quán)威人士告訴記者，不可否認(rèn)，這些規(guī)劃發(fā)揮了積極作用，但各類規(guī)劃之間也不同程度地出現(xiàn)了職能不清、內(nèi)容重疊，甚至互不協(xié)調(diào)等問題，影響到規(guī)劃的科學(xué)性和執(zhí)行力。
“相對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的新要求、國土空間劇烈變化及其存在的突出問題，國土規(guī)劃工作亟待提上政府工作的重要日程，規(guī)劃理念、內(nèi)容、方法、手段等需要探索創(chuàng)新。”國土資源部咨詢研究中心土地咨詢研究部主任、咨詢委員潘文燦表示。
作為規(guī)劃綱要草案編制工作的參與者和國土資源部規(guī)劃司前司長，他認(rèn)為，作為國家最高層次的空間規(guī)劃，全國國土規(guī)劃缺位、地方國土規(guī)劃推進(jìn)緩慢、開展區(qū)域性國土規(guī)劃的編制可以有效地解決這一問題。
反向限制
規(guī)劃綱要草案其中重要一點(diǎn)就是實(shí)行差別化的國土開發(fā)策略，按照人口和環(huán)境來布局城鎮(zhèn)化。
“與一般的規(guī)劃編制思路不同，規(guī)劃綱要草案的編制過程中，在一定程度上遵循‘反規(guī)劃’的理念，即根據(jù)國土資源未來的承載能力和自然限制制定規(guī)劃。”國土資源部土地利用司的一位官員向記者表示。
所謂“反規(guī)劃”編制思路是國外普遍采用的編制國家戰(zhàn)略規(guī)劃的一種思路，即不根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，而是根據(jù)未來能使用的資源進(jìn)行編制，依據(jù)能使用的資源和優(yōu)化使用的原則，對未來生產(chǎn)力目標(biāo)進(jìn)行測定。
據(jù)記者了解，目前，國內(nèi)大部分戰(zhàn)略規(guī)劃都是根據(jù)一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，通過任務(wù)分解式的方法進(jìn)行編制的，其缺陷在于不能根據(jù)環(huán)境資源的承載能力進(jìn)行安排。
記者了解到，規(guī)劃綱要草案將包含“合理確定國土資源和地域空間開發(fā)的規(guī)模、強(qiáng)度、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序”等方面的內(nèi)容，其用意在于提高國土開發(fā)利用的效率和質(zhì)量著力解決國土開發(fā)、利用、保護(hù)和整治的重大問題，其中重要一點(diǎn)就是實(shí)行差別化的國土開發(fā)策略，按照人口和環(huán)境來布局城鎮(zhèn)化。
所謂“差別化”的具體內(nèi)容，接近國土資源部的權(quán)威人士表示，規(guī)劃草案將有可能劃定“限制開發(fā)”“禁止開發(fā)”的國土區(qū)域，這將對未來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國土開發(fā)產(chǎn)生重要的影響。不過，他強(qiáng)調(diào)，最終如何表述這一意思，還要以國務(wù)院討論通過的方案為準(zhǔn)。
在全國國土規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，編制的根本目的就被確定，即協(xié)調(diào)規(guī)劃未來20年的國家生產(chǎn)力、國土資源布局問題，“應(yīng)該根據(jù)未來20年的國土資源承載能力，進(jìn)行‘反規(guī)劃’編制。”
“‘反規(guī)劃’編制，就要將資源環(huán)境承載能力作為基礎(chǔ)支撐，從地形、地質(zhì)環(huán)境、水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境、海洋資源環(huán)境等方面開展單要素評(píng)價(jià)，綜合各限制因素進(jìn)行資源環(huán)境承載能力綜合評(píng)價(jià)，提出有關(guān)區(qū)域主導(dǎo)限制因素。”國土資源部部長徐紹史此前在接受采訪時(shí)表示。