從十六大到十八大——科學發(fā)展專家談之二十三
《經(jīng)濟參考報》：十六大以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化同步跟進，農(nóng)民增收速度加快。請您談談十年來我國在“三農(nóng)”領域進行了哪些重要改革？
韓俊：黨的十六大以來的十年，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，農(nóng)民生活水平顯著改善，農(nóng)村面貌日新月異，“三農(nóng)”發(fā)展進入了又一個黃金期。
探究根源，就在于在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，黨中央與時俱進確立了把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的指導方針，充分尊重農(nóng)民意愿，積極推進農(nóng)村改革，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，開創(chuàng)了“三農(nóng)”工作嶄新局面。
這十年農(nóng)村改革遵循的基本邏輯：第一是“少取”，其中最重大的一項改革，是從2000年開始試點的農(nóng)村稅費改革。取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)民直接減免各種稅費負擔1300多億元。農(nóng)村稅費改革以來，中央給予地方的轉移支付累計高達6543億元。第二是“多予”，公共財政全面覆蓋農(nóng)村，農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務的資金籌措機制發(fā)生根本改變。中央財政“三農(nóng)”投入從2003年的1754.5億元增加到2011年的12286.6億元，8年間增長了6倍，年均增長25.4%，遠超出中央財政本級支出年均增長11.04%，也超過全國財政支出年均增長19.23%的水平。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增長23.6%，投入總量是“十五”時期的2.6倍；2011年一年中央財政用于“三農(nóng)”的支出規(guī)模達到12286.6億元，超過“十五”時期五年的總和(9580億元)。第三是“放活”，2004年放開了糧食購銷，購銷主體開始多元化。而且打破了勞動力市場的城鄉(xiāng)分割，取消了限制農(nóng)民流動的政策，提出要公平對待農(nóng)民工，現(xiàn)在又提出，符合條件的農(nóng)民還可以在城市定居。
十年來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得了巨大的進展。我國城鎮(zhèn)化率已達到51.3%，這是一個轉折點。中國城鎮(zhèn)化最重要的一個推動力就是農(nóng)民轉移就業(yè)和跨地區(qū)流動。過去那種城鄉(xiāng)完全分割的局面已被打破，城鄉(xiāng)之間的要素流動加快。
過去十年，我們確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，通過自覺調整國民收入和財政支出的使用結構，各種資源開始大量投到農(nóng)村去，基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展的重點逐步轉向農(nóng)村。城鄉(xiāng)一體化，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用、基礎設施、公共服務、就業(yè)、社會保障一體化等，都有了長足的進展。
《經(jīng)濟參考報》：
“十二五”規(guī)劃綱要提出：“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。”請您談一談實現(xiàn)“三化同步”對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的意義在什么地方？
韓俊：當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變的關鍵階段。強調推進“三化”同步發(fā)展，就是要把解決好“三農(nóng)”問題放在現(xiàn)代化建設重中之重的位置上，加快克服農(nóng)業(yè)基礎脆弱這一瓶頸制約，加快解決農(nóng)村發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調這一突出問題，加快破除城鄉(xiāng)二元結構這一深層矛盾，努力探索出一條中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。
第一，我國是世界上人口最多、農(nóng)村人口比重很大的發(fā)展中大國，解決好13億人口的吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。必須把立足國內保障糧食安全作為首要目標，把增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距作為重點任務。
第二，人多、地少、水缺是我國的基本國情。必須始終將農(nóng)業(yè)資源保護和節(jié)約集約使用擺在突出位置，建立健全最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約用地制度和水資源管理制度，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。
第三，用現(xiàn)代物質條件裝備農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代科學技術改造農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中亟待加強的環(huán)節(jié)。必須順應世界科技發(fā)展潮流，大力推進農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉化，壯大農(nóng)業(yè)科技人才隊伍，加強農(nóng)業(yè)技術推廣普及，改善農(nóng)業(yè)物質技術裝備，努力提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。
第四，培養(yǎng)新型農(nóng)民是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。在抓好農(nóng)村基礎教育的同時，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，開展農(nóng)民技能培訓，培養(yǎng)造就大批農(nóng)村實用人才，全面提高農(nóng)村勞動者素質，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供強大的人才和智力支持。
第五，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段的現(xiàn)代化，也是農(nóng)村制度不斷變革和創(chuàng)新的過程。必須穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系，努力提高農(nóng)民組織化程度，建立健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，完善農(nóng)業(yè)支持和保護制度，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，健全促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的制度。
第六，加快農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，大幅度減少農(nóng)民是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的艱巨任務。必須最大限度地吸納農(nóng)民就業(yè)，逐步消除對農(nóng)民進城定居的限制，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶，轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。
第七，走中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路，涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個方面，是農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面現(xiàn)代化。必須突破就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)的局限，加強農(nóng)村基礎設施建設，繁榮發(fā)展農(nóng)村文化，辦好農(nóng)村教育事業(yè)，提升農(nóng)民素質，促進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)民的社會政治地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果。
《經(jīng)濟參考報》：隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步伐加快，城鎮(zhèn)化成為未來我國最大內需潛力所在，這就必然涉及城鄉(xiāng)利益關系的調整和一系列深層次的改革。未來解決好“三農(nóng)”問題，深化改革的難點和主攻方向在哪里？
韓俊：我國“三農(nóng)”問題的解決面臨著深層次的體制性矛盾。由于長期受城鄉(xiāng)分隔二元結構體制的影響，在處理農(nóng)村和城市關系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念。長期以來，從體制、政策到各項管理制度上都限制農(nóng)民進城定居。
講到下一步深化改革的難點，首先是農(nóng)民地權保障問題。如何通過深化農(nóng)村土地管理制度改革來依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，維持生計的最基本保障。深化農(nóng)村土地管理制度改革，必須以保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利為核心，加快完善相關的法律法規(guī)，主要解決好四方面問題。
首先要明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。去年12月召開的中央農(nóng)村工作會議明確提出，土地承包經(jīng)營權、宅基地的使用權是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利。農(nóng)民擁有長久不變的土地承包經(jīng)營權，只有依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，使農(nóng)民成為土地的主人，農(nóng)村才能長治久安。按照中央農(nóng)村工作會議的部署，下一步要加快給農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權證書和宅基地使用權證書，讓農(nóng)民清楚知道自己的合法權益，要防止以農(nóng)村土地屬于集體所有為名強征農(nóng)民的土地。
其次要把握好土地流轉的方向。從全世界來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制主要是實行以自然人為基礎的家庭農(nóng)業(yè)體制，公司法人農(nóng)場只占很小的比例，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人不是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的方向。現(xiàn)階段工商企業(yè)下鄉(xiāng)，大規(guī)模直接租種農(nóng)民的土地，不符合我國的基本國情，不利于農(nóng)民土地權益的保護。要把握好土地流轉的方向，按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。要讓農(nóng)民自己種地，讓更少的農(nóng)民種更多的地，真正做到農(nóng)地農(nóng)用，自愿流轉，確保農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主體地位。
第三要禁止以土地權換取市民權。國務院發(fā)展研究中心課題組曾經(jīng)對全國20多個城市7000多位農(nóng)民工做過調查，絕大部分農(nóng)民工不愿意用承包地和宅基地的權利換取城市戶口。土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利。現(xiàn)階段農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是不是放棄承包地，是不是放棄宅基地，是不是放棄承包的林地和草地，必須完全尊重農(nóng)民個人的意愿。讓農(nóng)民帶著土地權利進城，成為新市民，是保護農(nóng)民利益的需要，也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會和諧的需要。
第四要真正按照土地的市場價值對被征地的農(nóng)民進行補償。我國征地規(guī)模過大，對被征地農(nóng)民的補償偏低，土地收益的分配明顯向城市傾斜。在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎上，要把更多的非農(nóng)建設用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。
改革的另一個難點是怎么減少農(nóng)民，讓農(nóng)民工真正融入到城鎮(zhèn)。只有轉移農(nóng)民，減少農(nóng)民，讓越來越多的農(nóng)民融入城市，才能讓那些留下的農(nóng)民更快地富裕起來。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要真正同步發(fā)展，最大的難點是解決農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的問題。農(nóng)民工現(xiàn)在在城鎮(zhèn)面臨著就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務不均等問題。在我國特殊的戶籍管理制度下，在城鎮(zhèn)形成了一個龐大的農(nóng)民工群體，不僅城鄉(xiāng)二元結構沒有破除，在城市內部又形成了新的二元結構，打破“雙二元結構”，是“三化”同步發(fā)展需要破解的最大難題。
隨著勞動力供求關系的改變，農(nóng)民工的利益訴求也發(fā)生了變化。他們的主要訴求從提高工資，變?yōu)楦Ｍ诰幼 ⑸绫！⑨t(yī)療、子女教育等方面獲得更加公平的待遇。在這樣的背景下，創(chuàng)新社會管理體制，促進農(nóng)民工融入城市是大勢所趨。農(nóng)民工市民化現(xiàn)在已經(jīng)到了關鍵時期，必須以基本公共服務均等化為核心，以提高農(nóng)民工的就業(yè)技能和就業(yè)質量，保障農(nóng)民工的合法權益，完善農(nóng)民工公共服務制度和吸引農(nóng)民工進城落戶定居為重點，深化戶籍制度改革，促進農(nóng)民工融入企業(yè)，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，促進社會融合，扎實提高人口的城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民工共享改革的發(fā)展成果。
從政策取向來講，一要創(chuàng)新公共服務制度，各項基本公共服務提供要由主要面向本地戶籍人口轉為面向包括農(nóng)民工在內的所有常住人口；二要推進戶籍管理制度的改革，接納更多農(nóng)民工及其家屬在城市就業(yè)地落戶定居；三是要加快調整產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局，引導農(nóng)民工多渠道轉移就業(yè)。