在1993年能源部撤銷(xiāo)之后，關(guān)于能源部的存廢一直存在爭(zhēng)議。
日前，中國(guó)能源研究會(huì)發(fā)布了一份名為《健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的能源管理體制(執(zhí)行報(bào)告)》的研究報(bào)告，提出了組建能源部的必要和組建構(gòu)架。
根據(jù)該報(bào)告的“組建”建議，新的能源部將合并目前分散于各部委的能源管理職能，如商務(wù)部的成品油市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及市場(chǎng)監(jiān)管職能等，但對(duì)于目前爭(zhēng)議較大的發(fā)改委的價(jià)格和投資審批權(quán)，報(bào)告則建議保留在發(fā)改委，同時(shí)對(duì)于能源的監(jiān)管，報(bào)告建議鑒于現(xiàn)狀采取政監(jiān)合一、內(nèi)部獨(dú)立的模式，逐步過(guò)渡到政監(jiān)分離。
當(dāng)前，不乏機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家對(duì)于能源部的組建提出建議和方案，該報(bào)告只是諸多猜想或設(shè)想之一，但從該報(bào)告的方案來(lái)看，由于不觸及價(jià)格和投資審批等敏感環(huán)節(jié)，組建的阻力相對(duì)較小。
該報(bào)告為能源研究會(huì)受?chē)?guó)家能源委員會(huì)能源專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)的委托進(jìn)行的課題研究，后者的國(guó)家能源委員會(huì)是目前國(guó)內(nèi)最高規(guī)格的能源機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院總理任主任，領(lǐng)銜各部委一把手組成。這份報(bào)告完成后，電監(jiān)會(huì)原主席問(wèn)世柴松岳和國(guó)家能源局原局長(zhǎng)張國(guó)寶都給予了相關(guān)指導(dǎo)。
中國(guó)能源研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)于新陽(yáng)表示，該報(bào)告研究結(jié)論僅代表研究者的意見(jiàn)，不代表課題資助者和主管機(jī)構(gòu)的看法。
接受本報(bào)采訪的多位人士也表示，對(duì)于能源部的組建還停留在建議階段。
是否成立
“建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的能源機(jī)構(gòu)大的變革不下7次，小的變化更多。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)馮飛對(duì)于60年以來(lái)能源機(jī)構(gòu)的頻繁更迭直言不諱。
國(guó)家能源專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)副主任、前國(guó)家發(fā)改委能源局局長(zhǎng)徐錠明更是總結(jié)稱(chēng)，建國(guó)以來(lái)，中國(guó)能源機(jī)構(gòu)的變革經(jīng)歷了三次電力部、三次煤炭工業(yè)部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業(yè)部、一次能源部、一次發(fā)改委能源局和一次國(guó)家能源局。
而正是這種分分合合，導(dǎo)致了目前能源的碎片化管理，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及能源政策和監(jiān)管職能的主要機(jī)構(gòu)多達(dá)15個(gè)，包括了國(guó)家能源委、發(fā)改委、水利部、工信部、商務(wù)部、科技部、財(cái)政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、交通部、環(huán)保部、安監(jiān)總局、質(zhì)檢總局、電監(jiān)會(huì)和能源局等。
不僅如此，像國(guó)家電網(wǎng)、中石油、中石化、中海油和神華集團(tuán)等國(guó)企也在參與部分政策性的職能。“要解決碎片化管理問(wèn)題，就要成立綜合能源行政管理部門(mén)，所以能源部呼之欲出，而成立能源部，首要的就是要轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)保證自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管到位。”馮飛表示。
徐錠明也對(duì)成立能源部持贊成態(tài)度，但他認(rèn)為，成立能源部一定要搞清楚三個(gè)問(wèn)題。一是當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，二個(gè)是目前能源體制存在的問(wèn)題，三是能源未來(lái)發(fā)展的方向。
去年，美國(guó)能源對(duì)外依存度首次下降到50%以下，提出了能源獨(dú)立，并在現(xiàn)有能源部的基礎(chǔ)上又于負(fù)責(zé)外交的國(guó)務(wù)院下設(shè)立了能源資源局。“美國(guó)能源戰(zhàn)略表面上是機(jī)構(gòu)變動(dòng)，實(shí)際上是戰(zhàn)略調(diào)整，這說(shuō)明了世界能源格局在變化，像美國(guó)這種能源消費(fèi)的大國(guó)都在能源機(jī)構(gòu)上作出了戰(zhàn)略調(diào)整，我們更應(yīng)加快推進(jìn)組建能源部，站在國(guó)家的角度進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和能源外交。”徐錠明表示。
職能猜想
目前，業(yè)界對(duì)是否組建能源部觀點(diǎn)基本一致，但是對(duì)于如何定義能源部的機(jī)構(gòu)職能卻多有爭(zhēng)議。
今年年初，國(guó)家電監(jiān)會(huì)信息中心統(tǒng)計(jì)分析處處長(zhǎng)楊名舟即撰文提出，應(yīng)盡快成立能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)，實(shí)行政監(jiān)分離的新體制。
按照他的設(shè)想建議，能源部要成為中國(guó)第一個(gè)通過(guò)法律授權(quán)而不是僅憑“三定”規(guī)定設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)新的部門(mén)必須采取政監(jiān)分離，分別成立能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)。
對(duì)于能源部的職能定位，其方案為“戰(zhàn)略、安全、科技、信息”，即制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行能源節(jié)約，進(jìn)行國(guó)際能源合作，管理能源信息的統(tǒng)計(jì)發(fā)布及預(yù)測(cè)預(yù)警，支持能源技術(shù)進(jìn)步等，不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)的職能定位為“市場(chǎng)監(jiān)管，推動(dòng)改革”。總的原則是維護(hù)能源市場(chǎng)秩序，建立公正、公平、公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)壟斷，監(jiān)督企業(yè)的市場(chǎng)占有率，開(kāi)展透明的務(wù)實(shí)的分門(mén)別類(lèi)的價(jià)格監(jiān)管，可按煤、電、油、核、氣、新能源部類(lèi)分別設(shè)置部門(mén)，必須真正賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)和價(jià)格審批權(quán)。
與楊名舟的方案不同，上述能源研究會(huì)的報(bào)告則建議不必由發(fā)改委轉(zhuǎn)交價(jià)格和投資審批權(quán)，同時(shí)鑒于現(xiàn)狀采取政監(jiān)合一、內(nèi)部獨(dú)立的模式，再逐步過(guò)渡到政監(jiān)分離。
然而，1988年成立的能源部，在1993年撤銷(xiāo)的原因，即價(jià)格和投資審批權(quán)掌握在當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委手中。
對(duì)此，中國(guó)能源研究會(huì)能源政策研究中心執(zhí)行副主任林衛(wèi)斌解釋說(shuō)，1988年中國(guó)能源市場(chǎng)化改革尚屬于探索階段，政企分開(kāi)還沒(méi)有切實(shí)推進(jìn)，煤炭、石油和電力等領(lǐng)域所成立的各類(lèi)公司還沒(méi)有脫離行政序列，承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，也承擔(dān)政府管理職能，而作為核心管理內(nèi)容的價(jià)格和投資的管理權(quán)限由國(guó)家計(jì)委行使，這是1993年撤銷(xiāo)能源部的原因。“但1993年以來(lái)，能源市場(chǎng)主體已經(jīng)初步形成了‘政企分開(kāi)、主體多元、國(guó)企主導(dǎo)’的能源組織格局，在發(fā)改委不轉(zhuǎn)交價(jià)格、投資審批權(quán)的情況下，能源部也具有明確且豐富的職能定位。”
對(duì)于這些職能，報(bào)告的定位為政策職能、監(jiān)管職能和改革職能。其中，政策職能包括公共服務(wù)的提供和稅收、補(bǔ)貼政策的制定與組織實(shí)施；監(jiān)管職能則包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、成本、投資和產(chǎn)品質(zhì)量與安全方面的監(jiān)管；改革職能則建議將能源體制改革的職能賦予能源部，以制衡價(jià)格和投資已握有審批權(quán)而不積極推進(jìn)能源體制改革。
對(duì)于后者，報(bào)告特別提出改革應(yīng)首先逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域價(jià)格與投資審批，對(duì)于自然壟斷性企業(yè)，建議改組成真正意義上的商業(yè)企業(yè)。
具體的，報(bào)告建議目前的國(guó)家能源委仍作為統(tǒng)籌能源政策與外教、科技、國(guó)土、環(huán)境等政策的機(jī)構(gòu)，其辦公室保留在發(fā)改委；價(jià)格、投資審批權(quán)保留在發(fā)改委，跟隨市場(chǎng)化改革及監(jiān)管制度的建設(shè)進(jìn)程，逐漸變行政審批為現(xiàn)代監(jiān)管的方式；同時(shí)將能源局、水利部、工信部、財(cái)政部、科技部、商務(wù)部等部門(mén)的能源政策職能并入能源部；電監(jiān)會(huì)、能源局、商務(wù)部和水利部的部分監(jiān)管職能并入能源監(jiān)管局；環(huán)境、安全、質(zhì)量等社會(huì)性監(jiān)管格局不變。
對(duì)于此方案，廈門(mén)大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，能源部如果不擁有價(jià)格、投資審批權(quán)將很難樹(shù)立其在能源行業(yè)的權(quán)威和話語(yǔ)權(quán)，更難具有執(zhí)行力。
持此觀點(diǎn)的還有楊名舟，他在其撰文中也明確表示，如果還是延續(xù)現(xiàn)存體制，不轉(zhuǎn)變政府職能，不改變行權(quán)方式，則等同虛設(shè)，不如不設(shè)。
不過(guò)，從該報(bào)告的方案來(lái)看，由于不觸及價(jià)格和投資審批等敏感環(huán)節(jié)，相對(duì)于其他的方案建議，其組建的阻力相對(duì)較小。