江西：土地財(cái)政被瘋狂透支
“新的市政府很快就做好了。”
8月17日，在贛湘交界的江西萍鄉(xiāng)市新城區(qū)的一片被拆除房屋的瓦礫上，當(dāng)?shù)鼐用穸饷髦钢h(yuǎn)處鋪路作業(yè)的挖掘機(jī)說，但他家房子卻被強(qiáng)行拆除了。
董光明所指的新路為齊民路，投資4500萬元，為萍鄉(xiāng)市新城區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。同時(shí)在建的重點(diǎn)工程還包括投資4.8億元的市政中心、城投大廈、路網(wǎng)工程等。
這個(gè)總面積達(dá)8.7平方公里的新城區(qū)近幾年的建設(shè)項(xiàng)目投資額超過200億元，絕大部分資金來自當(dāng)?shù)氐牡胤饺谫Y平臺(tái)。而現(xiàn)在，這些債務(wù)都已經(jīng)進(jìn)入還款高峰期。
《中國經(jīng)營報(bào)》記者從江西省財(cái)政廳了解到，2011年，江西各級(jí)政府共償還了2010年中央代發(fā)的65億元地方政府債及1.84億元利息，還本付息支出執(zhí)行數(shù)增長達(dá)68.6%。2012年，江西安排的還債數(shù)比2011年增長107.7%，債務(wù)償還壓力大增。
但是，在地方政府性債務(wù)償還高峰期到來之時(shí)，包括萍鄉(xiāng)在內(nèi)，江西各地方并沒有停止大額舉債、開發(fā)投資項(xiàng)目的腳步。萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會(huì)一位官員對(duì)《中國經(jīng)營報(bào)》記者說，新城區(qū)數(shù)十個(gè)項(xiàng)目所需的資金主要來自企業(yè)債、私募及銀行貸款等，近一兩年需求的資金量超過70億元。
一個(gè)被各個(gè)地方政府隱藏起來的風(fēng)險(xiǎn)是，各級(jí)地方政府通過平臺(tái)公司向銀行系統(tǒng)貸款融資而持續(xù)累加的數(shù)百億乃至上千億的巨額債務(wù)最終如何償還？
舉債瘋狂
萍鄉(xiāng)、南昌、贛州等地在大規(guī)模舉債建設(shè)“新區(qū)”或各類“園區(qū)”的同時(shí)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)總量亦在不斷累加。
8月17日，中午毒辣的陽光并沒有阻止建設(shè)者的腳步。在萍鄉(xiāng)市蘆溪縣宣風(fēng)鎮(zhèn)，鋪路工們正在鋪設(shè)通往“宣風(fēng)生物產(chǎn)業(yè)園”的主干道。
“宣風(fēng)生物產(chǎn)業(yè)園”辦公室一工作人員介紹，該園總面積25平方公里，總投資為10億元。至2015年，此產(chǎn)業(yè)園將要引進(jìn)100家生物企業(yè)，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值100億元的目標(biāo)。
不過，記者在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，除正在鋪設(shè)中的主干道和一棟服務(wù)大樓等建筑工程外，宣風(fēng)生物產(chǎn)業(yè)園并沒有更大的工程項(xiàng)目開工。
上述工作人員提供的資料顯示，“無資金、用地指標(biāo)幾乎為零”的宣風(fēng)生物產(chǎn)業(yè)園在建設(shè)中遇到了重重困難。而為解資金困局，蘆溪縣財(cái)政局下屬的“縣城投公司”承擔(dān)了融資的任務(wù)。
宣風(fēng)生物產(chǎn)業(yè)園第一筆所需的1.02億項(xiàng)目資金中，僅有4200萬元為蘆溪縣城投公司“自籌”，其余6000萬元為“非經(jīng)營性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施中長期貸款”項(xiàng)目資金。
和蘆溪縣相似，萍鄉(xiāng)新城區(qū)的建設(shè)同樣通過萍鄉(xiāng)市的“城投公司”籌集。據(jù)了解，萍鄉(xiāng)市在建及擬建的數(shù)十個(gè)重大項(xiàng)目的總投資額將超過200億元，市財(cái)政提供的資金有限。
萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會(huì)（即萍鄉(xiāng)市城市建設(shè)投資發(fā)展公司，簡稱“萍鄉(xiāng)城投”）劉福良說，萍鄉(xiāng)城投前期投入的資金來源包括發(fā)行15億元企業(yè)債券，10億元民生銀行私募發(fā)行的次級(jí)債及贛州銀行2億元、南昌銀地1億元貸款等，而融資租賃及土地出讓等則作為補(bǔ)充的融資手段。
地方融資平臺(tái)義無反顧地承擔(dān)起新一輪城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資的“主體”重任。除萍鄉(xiāng)外，江西鷹潭、贛州等地同樣在建設(shè)“信江新區(qū)”、“章江新區(qū)”，所需的數(shù)以百億計(jì)的巨量資金都由當(dāng)?shù)爻峭豆救谫Y籌集。贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，僅2012年，贛州市就有20個(gè)重點(diǎn)城市配套項(xiàng)目集中在章江新區(qū)，總投資額達(dá)到83億元。
之前，贛州市的融資平臺(tái)——贛州發(fā)展投資控股集團(tuán)發(fā)行的15億元企業(yè)債中，13億元投入到章江新區(qū)的建設(shè)之中，僅有2億元作為企業(yè)運(yùn)營資金。
萍鄉(xiāng)、南昌、贛州等地在大規(guī)舉債建設(shè)“新區(qū)”或各類“園區(qū)”的同時(shí)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)總量亦在不斷累加。如鷹潭實(shí)施的“信江新區(qū)”前期所需30多億建設(shè)資金均來自當(dāng)?shù)卣度谫Y平臺(tái)，后期諸多項(xiàng)目資金亦需要地方融資平臺(tái)來解決。
南昌市財(cái)政局的數(shù)據(jù)顯示，南昌市已有6家融資平臺(tái)，在2012年投入的建設(shè)資金為20億元。而在“十二五”期間，南昌計(jì)劃再組建3至4家市級(jí)投融資平臺(tái)，“融資能力”將擴(kuò)大至600億元至800億元，而財(cái)政注入的資金比例僅為20%左右。
債務(wù)大山
因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)的債務(wù)并沒有列入其中，由地方政府各融資渠道產(chǎn)生的地方債務(wù)一時(shí)難以統(tǒng)計(jì)。
與闊步邁進(jìn)、大額舉債的高漲熱情相對(duì)的是，江西各地方政府的還債節(jié)奏卻要“低調(diào)”得多。
有知情者稱，萍鄉(xiāng)市今年僅安排600萬元償還去年用于包括保障性安居工程在內(nèi)的銀行債務(wù)。而萍鄉(xiāng)“高借低還”的原因是，“財(cái)政困難、收支矛盾突出”。
而根據(jù)萍鄉(xiāng)市財(cái)政局局長李維慶6月28日向萍鄉(xiāng)市人大報(bào)告的數(shù)據(jù)，2011年該市本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算決算收入總計(jì)27.74億元，有近六成為上級(jí)的補(bǔ)助收入及上年結(jié)余、轉(zhuǎn)貸財(cái)政部代發(fā)地方政府債券收入，而地方一般預(yù)算決算收入為6.52億元，僅占四成多。
財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，萍鄉(xiāng)市2011年一般預(yù)算收入50多億元，而財(cái)政支出幾乎為一般預(yù)算收入的兩倍，達(dá)108億元，收支嚴(yán)重失衡——萍鄉(xiāng)沒有更多的資金用于償還債務(wù)，還貸的壓力已越來越明顯地表現(xiàn)出來。
李維慶向萍鄉(xiāng)市人大提交相關(guān)審查報(bào)告時(shí)說，部分地方基層財(cái)政仍比較困難，財(cái)政收支矛盾依然突出，可集中的財(cái)力不多。
“財(cái)力不多”、償債壓力加大的不只是萍鄉(xiāng)，江西省政府同樣需要承受大幅增加的國債本息的壓力。據(jù)了解，江西自2009起先后由中央代發(fā)政府債券62億元、65億元、70億元，2012年的規(guī)模更是達(dá)到91億元。
江西省財(cái)政廳的數(shù)據(jù)顯示，2011年江西國債還本付息支出執(zhí)行數(shù)增長68.6%，主要是因?yàn)閮斶�了前一年的本金及2010年的地方政府債券資金65億元產(chǎn)生的1.84億元利息。而隨著各級(jí)政府償債責(zé)任的逐步落實(shí)，2012年還本付息的額度亦隨之增加。
江西今年國債還本付息支出預(yù)算數(shù)為2.97億元，比2011年預(yù)算數(shù)增長107.7%，包括償還相應(yīng)的本金及2011年舉借的36.2億元地方國債而增加的1.54億元利息。
值得格外注意的是，這遠(yuǎn)非江西省地方還債壓力的全部，因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)的債務(wù)并沒有列入其中，由地方政府各融資渠道產(chǎn)生的地方債務(wù)一時(shí)難以統(tǒng)計(jì)。
比如保障性住房建設(shè)，江西先后投入900多億元，各地方政府亦投入700億元，這些債務(wù)自2004年開始陸續(xù)產(chǎn)生，其中大部分資金為各地方融資平臺(tái)通過發(fā)行企業(yè)債券或借貸等方式籌得，償債壓力不可避免。
江西宜春市萬載縣一位負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)工作的官員告訴記者，該縣去年及今年的保障房建設(shè)任務(wù)為3500余套，所需資金超過4億元。
來自上層的補(bǔ)貼及縣財(cái)政資金遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需要，銀行又拒絕貸款，萬載縣城投公司只得以13%的年息從江西一家融資租賃公司籌資，融資成本高出常規(guī)融資成本一倍多，未來的還債壓力將成倍增加。
令人難以理解的是，面對(duì)巨大的償債壓力，各地方政府似乎并不擔(dān)心，反而是擴(kuò)大地方融資平臺(tái)的規(guī)模。
萍鄉(xiāng)市新城區(qū)一位官員說，他們沒有很明顯的償債壓力，因?yàn)椤鞍賰|元巨債并不需要一夜之間還清”。
“清償”危機(jī)
“圈地”的“直接效益”顯而易見。萍鄉(xiāng)市一位了解內(nèi)情的官員說，目前已征收的土地超過2000畝，還有1000畝也在收儲(chǔ)之中，未來共有超過5000畝土地陸續(xù)收儲(chǔ)。
在地方財(cái)力有限的情況下，類似萍鄉(xiāng)城投的地方融資平臺(tái)成為各地方政府的
“金融杠桿”。而各城市瘋狂利用這些金融杠桿大規(guī)模“攻城略地”的理由只有一個(gè)：拓展城市空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
萍鄉(xiāng)市市委書記劉和平在要求當(dāng)?shù)刎?cái)政局官員“要壯大市本級(jí)財(cái)源，加快新城區(qū)和城投平臺(tái)的建設(shè)”的同時(shí)，還指示“要發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，加大融資和資本運(yùn)作力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。
前述萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會(huì)官員說，城市的發(fā)展需要新的增長空間，大規(guī)模的城市建設(shè)則需要充足的資金支持。而金融機(jī)構(gòu)愿意提供支持的根本原因是，政府手中掌握的土地及其潛在收益。
“圈地”的“直接效益”顯而易見。萍鄉(xiāng)市一位了解內(nèi)情的官員說，目前已征收的土地超過2000畝，還有1000畝也在收儲(chǔ)之中，未來共有超過5000畝土地陸續(xù)收儲(chǔ)。
據(jù)稱，萍鄉(xiāng)市新城區(qū)共有一萬多畝建設(shè)用地。若按目前每畝200萬元的價(jià)值計(jì)算，一萬畝土地的價(jià)值超過200億元。依此數(shù)據(jù)，政府的征地成本僅1%至2%，幾乎可以忽略不計(jì)。
土地的巨大“利差”正吸引著越來越多的政府官員參與到土地收儲(chǔ)大戰(zhàn)之中，并熱衷于這種“寅吃卯糧”的舉措。
比如，為做大市級(jí)投融資平臺(tái)規(guī)模，南昌將全面啟動(dòng)“十縱十橫”、軌道交通等城市重大、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目沿線周邊的土地收儲(chǔ)工作，“分期分批將收儲(chǔ)的土地注入市級(jí)投融資平臺(tái)”。
除南昌外，江西贛州、鷹潭在打造未來的“核心城區(qū)”章江新區(qū)、信江新區(qū)，投入的資金都在500億至1000億元之間，未來或需要投入更多資金。
這些地市用以融資的唯一可用“資產(chǎn)”均為土地，而本應(yīng)由國土部門負(fù)責(zé)的“收儲(chǔ)”工作均由各地的城投公司負(fù)責(zé)。
有專家認(rèn)為，地方政府通過土地收益來進(jìn)行城市擴(kuò)張及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，為后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力的“投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”的做法存在較大的投機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)，無異于“飲鴆止渴”。
其中一個(gè)潛藏的風(fēng)險(xiǎn)是，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落的形勢(shì)下，政府的土地價(jià)值縮水，加之各項(xiàng)財(cái)稅收入銳減，地方政府的償債壓力會(huì)隨之增加，地方債務(wù)危機(jī)或因此一觸即發(fā)，債務(wù)“深償”風(fēng)險(xiǎn)不可避免。
目前的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)或能提出證明“危機(jī)”的兇險(xiǎn)程度。財(cái)政部7月份的數(shù)據(jù)顯示，1~6月稅收總收入增速比去年同期回落19.8個(gè)百分點(diǎn)，原因是主要稅種降幅較大。比如，1~6月，與土地相關(guān)的土地增值稅、契稅分別比去年同期增速回落76.4%、37.4%。
江西省統(tǒng)計(jì)局8月15日公布的數(shù)據(jù)亦表明，前7月，江西“地方財(cái)政收入839.5億元，較上半年回落0.9個(gè)百分點(diǎn)”。江西經(jīng)濟(jì)也在降溫，地方政府的收入同樣在減少，地方債務(wù)的償還面臨更大的不確定性。比如萍鄉(xiāng)，2011年城鎮(zhèn)土地使用稅完成2345萬元，同比下降1.4％；契稅完成2242萬元，同比下降37.8％；其他收入完成2367萬元，同比下降16.1％。下降的原因包括多個(gè)方面，土地關(guān)易及房地產(chǎn)市場低迷是其中的重要原因。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松在談及地方債務(wù)時(shí)認(rèn)為，地方為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)放緩的壓力而啟動(dòng)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)了地方債務(wù)的大幅上升。地方政府應(yīng)該以務(wù)實(shí)的態(tài)度，引導(dǎo)投融資平臺(tái)軟著陸，防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止其真的變成信用風(fēng)險(xiǎn)。