繼河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社破產(chǎn)案正式進(jìn)入司法程序后，農(nóng)村金融改革問題再次受到關(guān)注。
一位接近監(jiān)管部門的人士對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，今年開始，銀監(jiān)會對地方農(nóng)信社經(jīng)營管理現(xiàn)狀等展開調(diào)研，旨在根據(jù)實(shí)際情況制定省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社(以下簡稱“省聯(lián)社”)改革的具體辦法，并擇機(jī)出臺。
當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫，監(jiān)管層不斷強(qiáng)調(diào)加大“三農(nóng)”和小微企業(yè)支持力度。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，農(nóng)信社作為支農(nóng)服務(wù)的主力軍，因受制于省聯(lián)社，金融服務(wù)現(xiàn)“脫農(nóng)化”傾向。
“省聯(lián)社作為一級法人機(jī)構(gòu)，有相當(dāng)一部分已經(jīng)掌控了地方農(nóng)信社的人事任免、信貸項(xiàng)目審批等權(quán)力，進(jìn)而成為地方政府的提款機(jī)、出納庫，這種狀況不利于農(nóng)村金融市場改革，同時(shí)也將阻礙多層次金融體系建設(shè)。因此，省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的重要一環(huán)。”中國銀行業(yè)協(xié)會專職秘書長周永發(fā)接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示。
方向 省聯(lián)社新型管理體制正在醞釀
據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解，按照監(jiān)管層的思路，省社聯(lián)的改革將涉及三個(gè)方面：第一是強(qiáng)化省級社聯(lián)的服務(wù)功能建設(shè)，包括強(qiáng)化后臺服務(wù)、提升再清算、資金融通、產(chǎn)品研發(fā)等；第二是優(yōu)化省社聯(lián)履職方式，對社員(即轄內(nèi)農(nóng)信社)的董事、高管等管理人員從直接提名向從社會選拔應(yīng)聘轉(zhuǎn)變，并取消按省統(tǒng)一法人；第三是加強(qiáng)省聯(lián)社金融服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)，建立健全符合金融制度的人才評價(jià)和激勵機(jī)制。
“今年1月6日召開的全國金融工作會議已明確，省聯(lián)社要‘淡出行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能’。此后，銀監(jiān)會主席尚福林在2012年農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作會議上也指出，省聯(lián)社的改革方向是企業(yè)化，核心內(nèi)容是‘去行政化’。”遼寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社一位負(fù)責(zé)人說。
不過，他認(rèn)為，“鑒于大多省份農(nóng)信社歷史包袱沉重的實(shí)際情況，恐怕省聯(lián)社模式仍將在一定時(shí)期內(nèi)維持。”
早在2003年，隨著農(nóng)信社改革逐步深化，國務(wù)院下發(fā)了15號文，將農(nóng)信社的行業(yè)管理職責(zé)下放給省級人民政府，各省相繼組建了省聯(lián)社或其他形式的省級管理平臺。
“省聯(lián)社在扭轉(zhuǎn)基層信用社管理混亂局面、處置風(fēng)險(xiǎn)方面曾發(fā)揮了積極作用，但近年來部分省聯(lián)社公司治理結(jié)構(gòu)不完善、市場定位出現(xiàn)偏差的情況日益凸顯，甚至不當(dāng)干預(yù)基層成員農(nóng)信社的經(jīng)營，其消極作用已被監(jiān)管層注意到。”中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院研究金融市場與政策方向的教授王飛說。
王飛進(jìn)一步指出，由于管理體制缺乏有效制衡，農(nóng)信社內(nèi)部管理的行政化色彩較重，即使是某些農(nóng)信社已改制成農(nóng)村股份制銀行，其高管的任命在很大程度上仍受到上級聯(lián)社的影響。強(qiáng)勢的行政化管理極大地影響了監(jiān)督治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致權(quán)力制衡機(jī)制的功能喪失、加大管理層道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，省聯(lián)社、地市級省聯(lián)社派出機(jī)構(gòu)、縣聯(lián)社的三級行政管理模式拉長了管理鏈條，削弱了農(nóng)信社經(jīng)營的效率和靈活性。因此，改革農(nóng)信社首先應(yīng)該改革省聯(lián)社，重新梳理和完善其管理體制。
對于農(nóng)信社改革的五年計(jì)劃，銀監(jiān)會合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任姜麗明曾表示，“要穩(wěn)步推進(jìn)省聯(lián)社改革，逐步構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為紐帶、以股權(quán)為聯(lián)接、以規(guī)制來約束的省聯(lián)社與基層法人社之間的新型關(guān)系，形成省聯(lián)社與基層法人社的利益共同體。”
現(xiàn)狀 農(nóng)信社金融服務(wù)現(xiàn)“脫農(nóng)”苗頭
事實(shí)上，與省聯(lián)社有這紐帶關(guān)系的基層法人社——農(nóng)信社，其角色定位就是支農(nóng)服務(wù)主力軍，目前，農(nóng)信社發(fā)放的涉農(nóng)貸款占全國各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的三分之一以上，尤其是在中西部絕大多數(shù)縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)信社是唯一的金融機(jī)構(gòu)。
自成立以來，省聯(lián)社幫助農(nóng)信社清理歷史虧損賬面，使得全國農(nóng)村農(nóng)信社不良貸款率從當(dāng)初超過10%下降到今年6月末的4.7%，但目前存在的另一個(gè)新問題卻是，金融服務(wù)“脫農(nóng)、離農(nóng)”的趨勢已有所顯現(xiàn)。
記者在廣西壯族自治區(qū)了解到，農(nóng)信社對于支持政府項(xiàng)目熱情高漲，而涉農(nóng)貸款的投放顯得經(jīng)驗(yàn)不足，并且扶持小微的金融創(chuàng)新手段也非常有限。
來自廣西壯族自治區(qū)銀監(jiān)局的調(diào)查表明，2012年以來，廣西區(qū)農(nóng)信聯(lián)社為防范“個(gè)貸企用”等風(fēng)險(xiǎn)，要求對已開辦有企業(yè)的客戶，只能由企業(yè)而不能由企業(yè)主個(gè)人承貸，但新辦微企又因普遍缺乏規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)表而無法通過信貸管理系統(tǒng)的核驗(yàn)，最終導(dǎo)致業(yè)主既不能以企業(yè)名義又無法以個(gè)人名義從農(nóng)信社獲得貸款，陷入“兩頭不到岸”困境。截至今年6月末，僅玉林市區(qū)聯(lián)社就有107戶新辦微企因此無法獲得貸款支持。
“在很多省份，省級信用聯(lián)社存貸款規(guī)模已經(jīng)躍升為全省第一，地位儼然如一個(gè)省級銀行。”中國銀行業(yè)協(xié)會專職秘書長周永發(fā)說。
他分析稱，由于省聯(lián)社掌握著基層信用社的人事任免權(quán)和業(yè)務(wù)經(jīng)營活動審批權(quán)，省級聯(lián)社已經(jīng)很大程度上主導(dǎo)了社員的經(jīng)營活動，從而使農(nóng)信社的資金更多流向了地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，因此，造成農(nóng)信社“離農(nóng)、脫農(nóng)”現(xiàn)象并不難理解。
從另一角度看，由于農(nóng)信社經(jīng)營發(fā)展獨(dú)立性不足，自身公司治理能力弱；在部分農(nóng)村地區(qū)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)不足，金融服務(wù)機(jī)制建設(shè)大范圍滯后，發(fā)展求大、求全、求快，因此，業(yè)務(wù)上就傾向于追求“傍大款”。
“一個(gè)成熟的金融體系應(yīng)該是普惠的金融體系，需要建立多層次的金融機(jī)構(gòu)來發(fā)展。如果農(nóng)信社都變成縣聯(lián)社、省聯(lián)社，變成了一個(gè)大的銀行機(jī)構(gòu)，在這種情況下它就不可能再去為中小企業(yè)服務(wù)。農(nóng)信社被政府利益綁架之后，投入到三農(nóng)服務(wù)的貸款就將會有很大一部分被基礎(chǔ)設(shè)施投資所占用。”北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示。
矛盾 地方政府與監(jiān)管層博弈
不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，目前，我國農(nóng)信社改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，但因多種因素影響，合力推進(jìn)改革發(fā)展的“一盤棋”尚未形成，省聯(lián)社的改革阻力巨大。
省聯(lián)社是由縣聯(lián)社、市聯(lián)社慢慢發(fā)展而來的，監(jiān)管層當(dāng)初批準(zhǔn)這一金融機(jī)構(gòu)成立，意在使其充當(dāng)一個(gè)管理者的角色，負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)全省農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社。換言之，省聯(lián)社是其組建的基層法人社的最終責(zé)任人。
“在縣域法人機(jī)構(gòu)自身公司治理能力還不完善的情況下，如果強(qiáng)化其獨(dú)立性，那么很可能誘發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。”上述遼寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“按照現(xiàn)有政策框架，省級政府應(yīng)該承擔(dān)著農(nóng)信社的管理和最終風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，因此，省級政府應(yīng)成為省級聯(lián)社的改革主導(dǎo)者，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r因地制宜地自主決定管理模式，不搞‘一刀切’。”
也有市場人士分析稱，對于省級政府而言，一旦削弱了省聯(lián)社的行政權(quán)力，那么地方項(xiàng)目信貸資金的籌措就不如以往便利，恐怕地方政府難有推動改革的熱情。
對此，廣西銀監(jiān)局內(nèi)部人士坦言，“依靠地方政府推動省聯(lián)社的改革難度非常大，說白了，監(jiān)管層與省社聯(lián)一直在進(jìn)行博弈。”
有消息稱，去年，甘肅省已完成省聯(lián)社辦事處改制成區(qū)域稽核中心的試點(diǎn)工作，區(qū)域稽核中心的主要職能是接受省聯(lián)社和監(jiān)管部門的委托，提供統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，省級聯(lián)社未來改革模式應(yīng)在維護(hù)縣級聯(lián)社法人地位的前提下，一方面向企業(yè)化方向演進(jìn)，另一方面向純粹的政策性監(jiān)管機(jī)構(gòu)過渡。
遼寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社負(fù)責(zé)人說，事實(shí)上，部分省份在深化省級聯(lián)社產(chǎn)權(quán)改革方面，作出了一些探索和實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些模式對推進(jìn)省級聯(lián)社改革均有一定的借鑒意義。
比如，農(nóng)村社會化程度高、城鄉(xiāng)一體化水平高的北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，組建了農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)，以省為單位統(tǒng)一了法人，重慶農(nóng)商行已經(jīng)在香港上市；寧夏回族自治區(qū)聯(lián)社組建了黃河銀行，對全省縣級行社參股或控股管理，變行業(yè)管理為資本管理。