為解決人手不足問(wèn)題，“城管外包”機(jī)制曾一度被認(rèn)為是城市公共管理和公共服務(wù)的創(chuàng)新之舉。然而，來(lái)自改革開(kāi)放前沿城市深圳的消息卻顯示，這座城市的城管工作在飽受種種負(fù)面新聞和批評(píng)意見(jiàn)之后，正在考慮對(duì)該制度進(jìn)行改革，甚至考慮讓這一制度逐步退出歷史舞臺(tái)。
發(fā)揮過(guò)作用，卻也弊端叢生——《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從有關(guān)方面獲悉，盡管經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都在近期的調(diào)研中逐步明確，但究竟采取怎樣的步驟推進(jìn)這一改革進(jìn)程，深圳相關(guān)部門(mén)仍未給出明確方案，而這也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。
人手缺口大買(mǎi)服務(wù)迫不得已
深圳于2007年起以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式在全市配備使用城市協(xié)管員，當(dāng)時(shí)是為了解決人手不足這個(gè)綜合執(zhí)法最突出問(wèn)題。事實(shí)上，直到目前為止，深圳城管執(zhí)法人員缺口大的情況仍然沒(méi)有改善。據(jù)深圳市城管局提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全市配備的城市管理執(zhí)法正式在編人員共1531人，與全市1500多萬(wàn)的實(shí)際人口相比，人手依然嚴(yán)重不足。
為此，從社會(huì)上吸取力量參與城管就成為城市不得不繼續(xù)采用的工作方式。據(jù)了解，目前深圳全市共有35家公司參與城管服務(wù)外包。這些公司主要有兩種，一種是物業(yè)服務(wù)公司，一種是保安公司。35家公司共雇傭了3204名協(xié)管員。這些公司雇傭的協(xié)管員多的有近500名，少的不到10名。
然而，在運(yùn)行5年之后，“城管外包”近期似乎麻煩纏身。就在今年年中，深圳南山警方打掉一個(gè)黑社會(huì)性質(zhì)組織，該組織就是利用行政管理漏洞，讓手下人員披上城管協(xié)管員的合法外衣，越權(quán)“執(zhí)法”，肆意敲詐小販。此前，深圳城管協(xié)管員曾曝出“山寨車執(zhí)法”等負(fù)面新聞。
對(duì)此，深圳市城管局法制處處長(zhǎng)馮增軍坦承，城管外包公司資質(zhì)條件不一，而被派遣提供勞務(wù)的協(xié)管員素質(zhì)也參差不齊，是導(dǎo)致近期城管屢屢出事的直接原因。
曾曝出“開(kāi)山寨執(zhí)法車執(zhí)法”等負(fù)面新聞的深圳城管服務(wù)外包公司鼎弘物業(yè)行政總經(jīng)理周俊峰在接受深圳當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)也承認(rèn)，公司在人員素質(zhì)和管理方面確實(shí)有混亂的地方。比如招聘方面，以前只看應(yīng)聘者身份證的真假；同時(shí)，公司人員的流動(dòng)性非常大，很多協(xié)管員做的時(shí)間不長(zhǎng)，人越來(lái)越難招，一定程度上造成管理困難；此外，公司對(duì)違規(guī)行為一般也采取扣罰獎(jiǎng)金20元到50元等辦法來(lái)管理，其力度可想而知。
內(nèi)部調(diào)研暴露城管外包深層弊端
深圳市城管局表示，今年上半年，該局已經(jīng)針對(duì)城市管理服務(wù)外包方式進(jìn)行了一系列的深入調(diào)研，負(fù)責(zé)調(diào)研的馮增軍表示，目前深圳城管已經(jīng)形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的格局。外包服務(wù)減少了基層執(zhí)法人員的工作壓力，降低了執(zhí)法成本，將城市管理變?yōu)橹鲃?dòng)管理，市容市貌發(fā)生了明顯的變化，但也弊端叢生，是時(shí)候?qū)λM(jìn)行規(guī)范管理了。
首先，外包服務(wù)公司內(nèi)部管理機(jī)制明顯匱乏。調(diào)研顯示，不少協(xié)管員到公司后，接受簡(jiǎn)單培訓(xùn)就匆匆上崗，有的甚至根本缺乏基本的上崗培訓(xùn)，加之他們?nèi)鄙傧窆珓?wù)員紀(jì)律法紀(jì)方面的約束，最后導(dǎo)致部分協(xié)管員“保護(hù)違法行為”，而很多公司又僅僅對(duì)違規(guī)的協(xié)管員做辭退處理或扣罰獎(jiǎng)金，不能有效監(jiān)督這些違規(guī)行為。
其次，有關(guān)部門(mén)對(duì)外包服務(wù)公司的監(jiān)管機(jī)制也不完善。深圳此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前服務(wù)外包領(lǐng)域缺乏準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督機(jī)制，管理部門(mén)對(duì)此類外包企業(yè)的資質(zhì)要求沒(méi)有明確規(guī)定、外包協(xié)議擬定過(guò)程不透明。據(jù)介紹，目前在深圳和外包服務(wù)公司簽約的有社區(qū)、街道、區(qū)政府等單位，但簽訂的合同比較混亂，沒(méi)有規(guī)范的合同文本，缺乏一些強(qiáng)制性的懲罰措施。外包服務(wù)合同職責(zé)也不明確，雙方易推諉責(zé)任。一些街道和服務(wù)公司簽訂合同時(shí)規(guī)定有權(quán)更換物業(yè)公司。但更換物業(yè)公司的情況卻極少發(fā)生，因?yàn)楹贤谋救狈ΡO(jiān)管的細(xì)則和量化考核指標(biāo)，和公司終止合同無(wú)依據(jù)。
更重要的是，城管外包服務(wù)的法律地位一直較為模糊，相關(guān)執(zhí)法容易引發(fā)執(zhí)法爭(zhēng)議甚至演變成“以暴制暴”的弊端沒(méi)有得到根本解決。據(jù)了解，協(xié)管員雖然是在協(xié)助執(zhí)法的工作，但其身份仍然是服務(wù)公司的聘用人員，街道不用對(duì)協(xié)管員負(fù)責(zé)。協(xié)管員身份不明，發(fā)生違規(guī)執(zhí)法時(shí)成為城管“臨時(shí)工”，協(xié)助執(zhí)法受到傷害則可能產(chǎn)生一些糾紛，有時(shí)甚至發(fā)生故意傷害、故意殺人等嚴(yán)重刑事案件。
退出還是改革？深圳方案仍待明確
據(jù)了解，目前深圳市城管局法制處已經(jīng)在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)如何改進(jìn)城管服務(wù)外包提出一些建議，如規(guī)范城管服務(wù)外包方式、嚴(yán)格公開(kāi)招標(biāo)、規(guī)定準(zhǔn)入、退出條件，聘請(qǐng)有資質(zhì)的物業(yè)公司提供勞務(wù)，定期對(duì)外包服務(wù)公司相關(guān)人員進(jìn)行法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。
馮增軍表示，深圳市還將在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)此類服務(wù)的規(guī)范和管理，對(duì)協(xié)管員的協(xié)助執(zhí)法，進(jìn)行嚴(yán)格、規(guī)范的管理，明確執(zhí)法人員和協(xié)管員各自的職責(zé)、服務(wù)項(xiàng)目、工作流程、服務(wù)范圍等等，并界定權(quán)限，嚴(yán)格勸導(dǎo)、報(bào)告、報(bào)警程序。
對(duì)此，也有專家認(rèn)為，城市管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)從更高層面考慮城管外包未來(lái)的生存空間。廣東鵬翔律師事務(wù)所梅春來(lái)律師就表示，城管外包會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的外包，而脫離了監(jiān)督的執(zhí)法將造成嚴(yán)重后果；也有網(wǎng)友認(rèn)為，外包機(jī)制雖可以節(jié)約政府成本，但在外包權(quán)限不明確，外包監(jiān)管不力的情況下，“寧可不包”。究竟是退出還是通過(guò)改革繼續(xù)推行這一機(jī)制，社會(huì)仍在對(duì)深圳的做法拭目以待。