中國稀土產(chǎn)業(yè)正面臨內(nèi)外夾擊困局：國內(nèi)，資源消耗過快，環(huán)境污染嚴(yán)重，非法采礦現(xiàn)象屢禁不絕，大量稀土被變相出口和走私；國外，美國、歐盟、日本在稀土出口問題上不斷對(duì)我國施壓。
半個(gè)多世紀(jì)的超強(qiáng)度開采，已使我國的稀土資源保有儲(chǔ)量及保障年限不斷下降。目前，包頭主要礦區(qū)的資源僅剩約三分之一，南方離子型稀土礦的儲(chǔ)采比也由20年前的50降至目前的15.部分專家指出，以人均資源量相比，目前我國已經(jīng)是稀土匱乏國家，然而我國尚未完成工業(yè)化，未來發(fā)展需要消耗大量稀土。
中國稀土行業(yè)面臨減速強(qiáng)制轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的考驗(yàn)。但《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個(gè)過程并非一帆風(fēng)順，目前仍面臨著環(huán)境承載、開發(fā)無序等多重困境。專家指出，從資源開發(fā)源頭入手，同時(shí)統(tǒng)籌管理好稀土開發(fā)和生產(chǎn)、出口，是突破困局的關(guān)鍵。
環(huán)境承載已不可持續(xù)
稀土有工業(yè)維生素之稱，是珍稀的戰(zhàn)略資源。多年來，我國支撐著全球90%以上的稀土需求，為此付出了沉重的環(huán)保代價(jià)。
江西省贛州市是我國最大的離子型重稀土礦產(chǎn)地。上世紀(jì)80年代中后期，贛州市最高峰時(shí)有采礦證的稀土采礦點(diǎn)多達(dá)1035個(gè)。由于濫采亂挖，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。
本刊記者在贛州市定南縣、龍南縣的稀土礦區(qū)采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，一座座山嶺被挖得滿目瘡痍。礦區(qū)內(nèi)的一些村民說，自打有人開采稀土以來，井水和河水變成了黃褐色，味道刺鼻，在通自來水之前他們得去遠(yuǎn)處挑水吃。
專家介紹說，離子型中重稀土礦過去采用落后的堆浸、池浸工藝，每生產(chǎn)1噸稀土氧化物產(chǎn)生約2000噸尾砂，目前雖然采用原地浸礦工藝，但仍不可避免地產(chǎn)生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植被，嚴(yán)重污染水體和土壤。輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉分離過程中也會(huì)產(chǎn)生大量“三廢”.此外，一些地方因?yàn)殚_采稀土，還容易造成山體滑坡、泥石流等事故。
工業(yè)和信息化部副部長蘇波介紹說，多年來我國稀土開采付出的代價(jià)觸目驚心，初步測(cè)算，僅贛州一地因?yàn)橄⊥灵_采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用就高達(dá)380億元。
為了防止開采、生產(chǎn)稀土污染和破壞環(huán)境，近年來我國出臺(tái)了一系列環(huán)保政策措施，特別是提高了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)全部稀土礦山、冶煉分離、金屬生產(chǎn)企業(yè)開展了環(huán)保核查工作，促使稀土行業(yè)、企業(yè)投入40多億元人民幣進(jìn)行環(huán)保整治和技術(shù)升級(jí)，推動(dòng)了行業(yè)環(huán)保水平明顯提高。
江西依路瑪稀土發(fā)光材料有限公司董事、首席科學(xué)家唐寅軒等人說，測(cè)算下來，在南方地區(qū)每開采1噸稀土精礦，至少要花12萬元用于環(huán)保投入和植被恢復(fù)，一座大型企業(yè)的環(huán)保設(shè)施投入得上億元，但是當(dāng)前的實(shí)際投入差距還比較大。
“生態(tài)環(huán)境破壞觸目驚心，不能再繼續(xù)下去了！”部分專家和稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在現(xiàn)有劃定11個(gè)稀土國家規(guī)劃礦區(qū)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)根據(jù)生態(tài)環(huán)境等因素，將不適合開采的礦區(qū)列入規(guī)劃礦區(qū)范圍，國家增加在規(guī)劃礦區(qū)管理上的支持力度。同時(shí)，進(jìn)一步加大環(huán)保執(zhí)法力度，督促企業(yè)提高環(huán)保水平。按照“誰開采誰治理，邊開采邊治理”的原則，明確企業(yè)的治理責(zé)任。
源頭管控約束乏力
“如果資源開發(fā)管不住，其他都是空話。”包頭稀土研究院原院長趙增祺介紹說，北方的輕稀土資源集中，容易管控，南方的離子型重稀土礦分布廣，容易開發(fā)，近年來在江西、湖南、廣東和廣西、福建等有稀土資源的地區(qū)都在開發(fā)和規(guī)劃開發(fā)稀土資源，礦區(qū)設(shè)置的采礦權(quán)有多種，加大了管控難度。
非法開采問題也屢禁不絕。比如近年來包頭包鋼集團(tuán)白云鄂博礦附近的鐵礦露頭礦點(diǎn)，礦石中富含稀土，雖然有人晝夜巡邏，依然有人盜采礦石。此外，由于包鋼集團(tuán)尾礦的稀土品位更高，也被一些不法分子瞄上。2010年包頭市警方偵破了一起稀土資源盜竊案，涉案的8名不法人員先后行竊100多次，盜竊尾礦及稀土精礦粉300多噸。
南方離子型稀土大多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，山高林密，礦區(qū)分散，礦點(diǎn)眾多，監(jiān)管成本高、難度大，盜采稀土的現(xiàn)象更嚴(yán)重。記者了解到，2011年贛州市礦產(chǎn)資源管理局發(fā)現(xiàn)和制止非法開采稀土的事件345起，今年一季度已經(jīng)查處同類案件52起。
贛州市龍南縣一位分管稀土的縣領(lǐng)導(dǎo)無奈地說：“在贛南，幾乎漫山遍野都有稀土，盡管私挖盜采現(xiàn)象已得到有效遏制，但難以根絕，農(nóng)民上山挖一車紅黏土，用兩袋化肥就能浸出稀土來。”
部分業(yè)內(nèi)人士說，盡管我國每年出臺(tái)稀土開采和冶煉分離指令性計(jì)劃，但是由于源頭沒有管控好，企業(yè)收購和加工非法開采的稀土礦，以及規(guī)避配額制度出口、走私稀土產(chǎn)品的行為才得以實(shí)施，令配額管理成效大打折扣。“稀土問題的根子在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這么小的行業(yè)管了這么多年都沒管好，需要反思。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉說。
業(yè)內(nèi)人士建議，要管好源頭必須統(tǒng)籌規(guī)劃稀土資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，進(jìn)一步提高稀土等戰(zhàn)略資源的礦業(yè)權(quán)審批門檻，之前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)凡是不符合相關(guān)政策規(guī)定的應(yīng)予以注銷或整合。
同時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)生產(chǎn)和冶煉分離指令性計(jì)劃的約束力，對(duì)超產(chǎn)行為要有明確、有力的處罰措施，并明確出臺(tái)指令性計(jì)劃部門的責(zé)任，防止出現(xiàn)“指令變指導(dǎo)”和部門之間扯皮的問題。
產(chǎn)業(yè)整合面臨多重阻力
“產(chǎn)能整合、企業(yè)聯(lián)合，是市場良性發(fā)展的根基。”包頭瑞鑫稀土金屬材料股份有限公司總經(jīng)理梁行方等人說，我國是第一稀土資源國和生產(chǎn)供應(yīng)國，由于產(chǎn)業(yè)太分散，多年來沒有取得定價(jià)權(quán)。
近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國稀土產(chǎn)業(yè)的整合步伐也在加快，比如中鋁集團(tuán)、江西銅業(yè)(600362,股吧)集團(tuán)、五礦集團(tuán)、包鋼稀土集團(tuán)等企業(yè)都在整合稀土資源開發(fā)、冶煉分離產(chǎn)能。江西、廣東、廣西等省區(qū)也都在組建地方性龍頭企業(yè)，但是從全國看企業(yè)依然過多，整合也面臨多種阻力。
比如，內(nèi)蒙古在去年5月份啟動(dòng)了稀土冶煉分離企業(yè)的整合工作，除了包鋼集團(tuán)，自治區(qū)內(nèi)其他35家上游企業(yè)都在整合關(guān)停范圍內(nèi)，原本設(shè)定的期限是當(dāng)年6月底。但是由于相關(guān)企業(yè)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題上分歧大，雖然方案作了調(diào)整，整合工作推進(jìn)得依然艱難。
今年初，當(dāng)工業(yè)和信息化部提出把現(xiàn)有稀土企業(yè)整合為兩三家大型企業(yè)的設(shè)想后，一些地區(qū)出于地方利益等考慮，又紛紛自主組建地方性龍頭企業(yè)。比如贛州市的一位負(fù)責(zé)人說，近年來贛州市組建了贛州稀土集團(tuán)，希望國家支持以贛州稀土集團(tuán)為主體，與有關(guān)央企合作組建國家大型稀土企業(yè)集團(tuán)。
屠新泉說，突破包括稀土出口在內(nèi)的礦產(chǎn)品爭端困局，產(chǎn)業(yè)整合非常關(guān)鍵。待產(chǎn)業(yè)集中度提高后，不需要政府管控，大企業(yè)自身就有依托市場優(yōu)勢(shì)控制產(chǎn)量和價(jià)格的意識(shí)和能力。類似做法在其他國家已屢見不鮮。比如巴西大量出口鐵礦石，要價(jià)毫不含糊，卻很少吃官司，因?yàn)殍F礦開采、貿(mào)易被淡水河谷公司壟斷，巴西政府遇到問題可以無權(quán)干涉企業(yè)經(jīng)營為由推脫。
變相出口和走私游離監(jiān)管
近年來稀土產(chǎn)品緊俏，一些企業(yè)為了避開出口配額限制，以鐵合金等名義變相出口稀土。為此，去年5月商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布公告，規(guī)定“其他按重量計(jì)稀土元素總含量>10%的鐵合金”將被納入稀土配額許可證管理，并征收25%的關(guān)稅。
“然而現(xiàn)有規(guī)定并未將甩帶片納入其中”,部分企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，甩帶片經(jīng)過進(jìn)一步加工后可以生產(chǎn)出永磁材料、儲(chǔ)氫合金等產(chǎn)品。由于出口甩帶片可以避開配額限制，近年來大批企業(yè)蜂擁訂購生產(chǎn)設(shè)備甩帶爐，生產(chǎn)甩帶爐的企業(yè)訂單都是滿滿的。
此外，稀土走私問題也非常嚴(yán)重。據(jù)國外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國進(jìn)口的稀土量，大幅高于中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量，2011年更是高出1.2倍。借助近年來我國的稀土產(chǎn)品出口量和國外的稀土礦產(chǎn)量、稀土產(chǎn)品消耗量估算，變相出口和走私的稀土產(chǎn)品預(yù)計(jì)每年總量在2萬噸以上。2009年以來，青島、南寧等地海關(guān)接連破獲了走私總金額過億元的稀土產(chǎn)品走私大案。
另一方面，專家們認(rèn)為，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，我國稀土產(chǎn)品已有400多種、1000多個(gè)規(guī)格，新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，目前稀土出口稅號(hào)卻僅有50個(gè)左右，部分產(chǎn)品與出口稅號(hào)脫節(jié)，既無法滿足監(jiān)管需要，又導(dǎo)致資源流失和走私現(xiàn)象，有關(guān)部門對(duì)此問題應(yīng)予以重視和解決。應(yīng)盡早以稀土含量折合稀土實(shí)物的方式，將稀土功能材料納入出口配額管理，加大對(duì)變相出口稀土產(chǎn)品的管理力度。
應(yīng)對(duì)干擾中國的國際壓力
對(duì)于美國、歐盟和日本指責(zé)中國限制稀土出口違反了世貿(mào)規(guī)則，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授龔紅柳等專家認(rèn)為，當(dāng)前WTO尚未認(rèn)定我國違規(guī)，為此近期不必為平息訟爭而匆忙廢改涉案措施。同時(shí)，應(yīng)該充分利用WTO機(jī)制維護(hù)自身利益，因?yàn)閃TO框架是一個(gè)談判平臺(tái)，而不僅僅是扮演裁判角色。
屠新泉等專家認(rèn)為，WTO此前沒有處理過有關(guān)于稀土的訴訟，此前美、歐、墨訴我國9種原材料出口限制爭端案的裁決，估計(jì)會(huì)作為參考。當(dāng)時(shí)我國引用保護(hù)環(huán)境的一般例外條款應(yīng)訴，但WTO裁定我國沒有權(quán)利使用出口稅，因?yàn)樵谌胧罆r(shí)，我國只列出了84種產(chǎn)品征收出口稅，沒有擴(kuò)展到包括爭端所涉及種類的其他產(chǎn)品，所以WTO徹底否定了我國的應(yīng)訴理由。此外我國當(dāng)時(shí)對(duì)使用出口配額措施的辯護(hù)理由是為了保護(hù)不可再生資源，但WTO認(rèn)定不成立，認(rèn)為我國沒有同時(shí)采取國內(nèi)生產(chǎn)限制。
因此，如果依然用保護(hù)環(huán)境等理由對(duì)稀土等礦產(chǎn)品的管制措施辯護(hù)，對(duì)出口配額的抗辯可以援引一般例外條款，由于我國在限制出口的同時(shí)，在國內(nèi)也采取了限制生產(chǎn)的措施，而且確實(shí)也存在污染環(huán)境的問題，因此引用保護(hù)資源短缺例外和保護(hù)環(huán)境例外有抗辯空間。
對(duì)出口稅問題，專家建議，可以跳出WTO規(guī)則框架，化出口稅為國內(nèi)稅，通過征收資源稅、環(huán)保稅調(diào)控稀土等礦產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)環(huán)境和短缺資源的目的。