房地產(chǎn)調(diào)控發(fā)威 土地收入“斷炊”
在已公布上半年財政收入的省市里，北京、廣東、江蘇、浙江、河南上半年一般預算收入分別同比增長5.3%、8.6%、12.9%、4.4%和16%，而這五省市去年同期增速均在20%以上，其中江蘇去年上半年的增速甚至達到31%。
此外，財政部數(shù)據(jù)顯示，上半年全國地方財政本級收入合計達31976億元，同比增長14.4%，而去年同期增速為35.9%，增速下滑超過21個百分點。
財政收入增幅大降和經(jīng)濟增速放緩直接相關。北京市財政局表示，北京上半年財政收入大幅放緩，這主要是今年經(jīng)濟運行較上年有所放緩，加上宏觀調(diào)控政策等原因，致使與經(jīng)濟密切相關的主體稅種增幅偏低或呈現(xiàn)負增長。
同時，隨著房地產(chǎn)調(diào)控已步入深水區(qū)，地方財政一向依賴的土地出讓金收入出現(xiàn)“斷炊”現(xiàn)象。財政部數(shù)據(jù)顯示，上半年地方政府性基金本級收入13666億元，同比減少4142億元，下降23.3%，主要是國有土地使用權出讓收入11430億元，同比減少4342億元，下降27.5%。
這一現(xiàn)象在“北上廣”等一線城市更為嚴峻。據(jù)鏈家地產(chǎn)統(tǒng)計，包括北京、上海、廣州和深圳在內(nèi)的一線城市2012年上半年土地出讓金僅為429億元，同比下降56.4%，各項指標也均降至2010年以來的最低點。北京今年上半年土地均價創(chuàng)3年來新低，成交量創(chuàng)4年新低，土地平均溢價率創(chuàng)5年最低，土地出讓金創(chuàng)5年最低。上半年，北京共計成交72宗土地，出讓金累計為144.88億元，僅為去年上半年327.2億元的44%。
據(jù)悉，上海今年上半年土地出讓金146.65億元，同比下降67.11%，土地成交面積211.39萬平方米，同比下降56.60%。廣州今年上半年共出讓住宅用地11宗，土地出讓金16.43億元，同比下降29%。
土地出讓金減少對地方政府最直接的影響無疑是財政創(chuàng)收能力減弱。以北京為例，數(shù)據(jù)顯示，2011年共實現(xiàn)土地出讓收入1233.68億元，占全部政府性基金預算收入的91%。而今年北京市政府性基金預算收入為1060.6億元，如果按照去年相同比例核算，那么需要完成土地出讓金收入為965億元，但上半年實際上僅完成了144.88億元。
在商品房銷售持續(xù)回暖情況下，地方政府開始趁熱集中推地，以緩解緊張的財政壓力。南京國土局更是一日連續(xù)發(fā)布41條土地出讓預告，廈門、廣州等地也在近期加速推地，地方政府推地熱情同步提升。
經(jīng)濟增速放緩，土地收入“斷炊”。與此同時，在“穩(wěn)增長”項目審批提速的背景下，地方財政資金配套壓力驟增。從中國經(jīng)濟發(fā)展長周期來看，財政收入高增長的“黃金十年”已經(jīng)結束，地方財政吃緊可能成為一種常態(tài)。
迫于財政壓力，各地動作頻頻。趁著商品房銷售回暖，地方政府趁熱集中推地，南京國土局一日連續(xù)發(fā)布41條土地出讓預告；在資源稅試點擴大范圍見到稅收成效后，甘肅等多地爭搶煤炭稅改革試點；地方融資平臺舉債大門再度敞開，城投債審批發(fā)行提速，市場再擴容。
有專家表示，可以預見，未來地方政府會嘗試多種措施以緩解財力之痛。但長期來看，要解決地方財政資金壓力問題，應推出“允許地方政府陽光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。這或許是解決問題的良方。
配套資金或不足 城投債迅速擴容
在上半年經(jīng)濟“破八”之后，預計新一輪“穩(wěn)增長”的政策將會陸續(xù)出臺。從發(fā)改委審批的項目觀察，未來能源項目，以鐵路、公路、機場、農(nóng)田水利為主的基礎設施建設，以及節(jié)能減排等環(huán)保項目將成為投資主要方向。
“但與2009年不同的是，地方政府的資金配套可能不足。房地產(chǎn)調(diào)控導致地方土地出讓金減少，加之上一輪投資中一些在建工程還需要資金，地方政府在新一輪投資中可能有心無力。”某中部省份地方政府部門人士說。
有地方發(fā)改委官員指出，一些大項目需要先由企業(yè)提供20%左右啟動資金，地方再配套一部分，然后銀行貸款再給予支持。但在經(jīng)濟前景不明朗的情況下，企業(yè)很難再提供啟動資金，同時銀行壓力也很大，惜貸情緒非常嚴重，讓他們掏錢也不容易。
地方財政收入下滑，銀行惜貸情緒加重，地方政府舉債成為另一個現(xiàn)實選擇。不過，全國人大二次審議的預算法修正案草案明確規(guī)定地方政府不能舉債，同時刪除了一審稿中關于地方政府舉債的規(guī)定。這意味著地方政府自主發(fā)債的“前門”再度關閉。
有參與預算法修訂討論的專家指出，2012年地方政府面臨償債高峰。今年既是地方融資平臺貸款到期的高峰期，也是2009年中央代地方發(fā)行的2000億元地方債的償債高峰期。2013年數(shù)萬億元城投債也將進入還本付息階段，地方政府壓力劇增。“可能是考慮到地方龐大的債務風險，立法機關開始重新考量地方發(fā)債的問題。”
但面對龐大的債務壓力和“穩(wěn)增長”項目上馬面臨的資金緊缺，地方政府“借新還舊”的發(fā)債需求強烈，地方融資平臺借債的“后門”再度敞開——城投債在今年上半年迅速擴容。
上半年發(fā)行的城投債平均年利率在6%左右，高于五年期存款利率，這對機構配置也有足夠的吸引力。中金公司統(tǒng)計顯示，截至7月5日今年新發(fā)城投債達到4284億元，已接近去年全年的發(fā)行額。
與此同時，有關部門對城投債的審批也有放松、加速之勢。有媒體報道，由于地方政府融資需求高企，國家發(fā)改委正考慮允許非百強縣發(fā)行城投債，并在考慮推出基礎設施建設項目的私募債。對于納入中國銀監(jiān)會監(jiān)管名單的融資平臺，也考慮適當放松限制，如地方銀監(jiān)局可以證明其“滿足退出融資平臺的條件、正在辦理退出”，便可以申請發(fā)債。
與此同時，銀行間市場交易商協(xié)會對地方融資平臺發(fā)行中票和短融也開始松綁。“此前在地方政府融資平臺發(fā)債方面，該企業(yè)若是在銀監(jiān)會認定的地方政府融資平臺名單內(nèi)，將不予發(fā)債注冊。而現(xiàn)在，協(xié)會的標準開始放松。”交易商協(xié)會人士稱。
據(jù)介紹，在名單上的公司有四類可發(fā)債，一是產(chǎn)業(yè)類公司，如從事高速公路、鐵路行業(yè)，有真實的現(xiàn)金流入；二是全民所有制企業(yè)；三是從事保障房建設；四是國發(fā)19號文明確允許融資的如地鐵、軌道交通等公益性項目。
擴大資源稅試點 推進房產(chǎn)稅改革
城投債成為地方政府面對債務壓力和財政壓力的現(xiàn)實選擇，但其風險也是顯而易見的。地方財稅收入增速下滑和土地出讓金下降已成基本趨勢，沒有足夠的地方經(jīng)濟實力支撐，城投債風險堪憂。
如何解決中國經(jīng)濟發(fā)展中的資金問題？有專家建議，應推出“允許地方政府陽光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。而央行行長周小川對此曾有過闡述。2011年4月，周小川在清華大學金融高端講壇上演講時曾指出，通過“市政債+財產(chǎn)稅”的組合，可避免地方政府過度依賴土地財政。
盡管預算法草案的再次修改暫時使市政債短期“難產(chǎn)”，但目前地方政府通過財政部代理發(fā)債的模式?jīng)]有改變，2012年計劃發(fā)債金額2500億元。同時去年底經(jīng)國務院批準試點的滬浙粵深四地政府自行發(fā)債試點，一定程度上代表了擴大地方政府財務自主權的改革方向。中金公司認為，這方面的改革不會走回頭路，將在合適的時機下繼續(xù)推進。
此外，目前我國將財稅收入主要向中央集中，而轉(zhuǎn)移支付制度并不完善；與此同時，財力與事權不匹配是當前中國公共財政建設面臨的突出問題，地方財政承擔大量的公共支出責任，但缺乏主體稅種，沒有相應的財力保障。“從當前形勢來看，把資源稅和房產(chǎn)稅發(fā)展為地方主體稅種的需求更加迫切。”財政部財科所所長賈康表示。
而正在推進的營業(yè)稅改增值稅試點最終會導致營業(yè)稅的取消，但目前營業(yè)稅在地方財政收入中占據(jù)重要位置。“在這種形勢下，從降低間接稅比重、推進增值稅擴圍改革的需求來看，房產(chǎn)稅改革的必要性更加突出。對我國來說，房產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠為地方政府提供穩(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設得到重大推進，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進提供支撐。同時，該稅還有利于促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強化政府應發(fā)揮的再分配的功能作用。”賈康認為。
資源稅改革也應進一步深化。實際上，2010年下半年在新疆啟動的資源稅改革表明，在地方資源富集區(qū)，資源稅可以成為地方稅中具備支撐力的稅源。
深化資源稅改革，擴大從價計征范圍已被列為2012年經(jīng)濟工作中的主要任務之一。對此，有專家建議，有關部門應把握時機，爭取盡快將煤炭等重要資源品種納入資源稅從價計征范圍，并適當提高稅負水平。隨著今后品種覆蓋面的擴大，其對地方財政的支撐作用將更為明顯。