國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見
國發(fā)〔2012〕24號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
民航業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。但當(dāng)前民航業(yè)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)的問題仍較為突出，空域資源配置不合理、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較慢、專業(yè)人才不足、企業(yè)競爭力不強(qiáng)、管理體制有待理順等制約了民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為促進(jìn)民航業(yè)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，遵循航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持率先發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)國際競爭力，努力滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾出行需要。
（二）基本原則。
——以人為本、安全第一。樹立和落實(shí)持續(xù)安全理念，為社會提供安全優(yōu)質(zhì)的航空服務(wù)。
——統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌民航與軍航、民航與其他運(yùn)輸方式、民航業(yè)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，以及各區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
——主動(dòng)適應(yīng)、適度超前。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高裝備水平和服務(wù)保障能力。
——解放思想、改革創(chuàng)新。破除體制機(jī)制障礙，最大限度解放和發(fā)展民航生產(chǎn)力。
——調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)容增效。合理利用空域等資源，增加飛行容量，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和節(jié)能減排。
（三）發(fā)展目標(biāo)。到2020年，我國民航服務(wù)領(lǐng)域明顯擴(kuò)大，服務(wù)質(zhì)量明顯提高，國際競爭力和影響力明顯提升，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，初步形成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代化民用航空體系。
——航空運(yùn)輸規(guī)模不斷擴(kuò)大，年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量達(dá)到1700億噸公里，年均增長12.2%，全國人均乘機(jī)次數(shù)達(dá)到0.5次。
——航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提高，安全水平穩(wěn)居世界前列，運(yùn)輸航空百萬小時(shí)重大事故率不超過0.15，航班正常率提高到80%以上。
——通用航空實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，飛行總量達(dá)200萬小時(shí)，年均增長19%。
——經(jīng)濟(jì)社會效益更加顯著，航空服務(wù)覆蓋全國89%的人口。
二、主要任務(wù)
（四）加強(qiáng)機(jī)場規(guī)劃和建設(shè)。機(jī)場特別是運(yùn)輸機(jī)場是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施，要按照國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放總體戰(zhàn)略的要求，抓緊完善布局，加大建設(shè)力度。機(jī)場規(guī)劃建設(shè)既要適度超前，又要量力而行，同時(shí)預(yù)留好發(fā)展空間，做到確保安全、經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保。要按照建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系的原則，確保機(jī)場與其他交通運(yùn)輸方式的有效銜接。著力把北京、上海、廣州機(jī)場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐，培育昆明、烏魯木齊等門戶機(jī)場，增強(qiáng)沈陽、杭州、鄭州、武漢、長沙、成都、重慶、西安等大型機(jī)場的區(qū)域性樞紐功能。新建支線機(jī)場，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國防建設(shè)和發(fā)展通用航空的需要，同時(shí)結(jié)合實(shí)際加快提升既有機(jī)場容量。要整合機(jī)場資源，加強(qiáng)珠三角、長三角和京津冀等都市密集地區(qū)機(jī)場功能互補(bǔ)。注重機(jī)場配套設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，配套完善旅客服務(wù)、航空貨運(yùn)集散、油料供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施，大型機(jī)場應(yīng)規(guī)劃建設(shè)一體化綜合交通樞紐。
（五）科學(xué)規(guī)劃安排國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建以國際樞紐機(jī)場和國內(nèi)干線機(jī)場為骨干，支線和通勤機(jī)場為補(bǔ)充的國內(nèi)航空網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)構(gòu)建年旅客吞吐量1000萬人次以上機(jī)場間的空中快線網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機(jī)場的通達(dá)性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點(diǎn)，采用滿足安全要求的經(jīng)濟(jì)適用航空器，實(shí)施“基本航空服務(wù)計(jì)劃”。優(yōu)化內(nèi)地與港澳之間的航線網(wǎng)絡(luò)，增加海峽兩岸航線航班和通航點(diǎn)。完善貨運(yùn)航線網(wǎng)絡(luò)，推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，按照現(xiàn)代物流要求加快航空貨運(yùn)發(fā)展，積極開展多式聯(lián)運(yùn)。
（六）大力發(fā)展通用航空。鞏固農(nóng)、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，積極發(fā)展應(yīng)急救援、醫(yī)療救助、海洋維權(quán)、私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)，加快把通用航空培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。推動(dòng)通用航空企業(yè)創(chuàng)立發(fā)展，通過樹立示范性企業(yè)鼓勵(lì)探索經(jīng)營模式，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，提高管理水平。堅(jiān)持推進(jìn)通用航空綜合改革試點(diǎn)，加強(qiáng)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善通用航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，改進(jìn)通用航空監(jiān)管，創(chuàng)造有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境。
（七）努力增強(qiáng)國際航空競爭力。適應(yīng)國家對外開放和國際航空運(yùn)輸發(fā)展的新趨勢，按照合作共贏的原則，統(tǒng)籌研究國際航空運(yùn)輸開放政策。鼓勵(lì)國內(nèi)有實(shí)力的客、貨運(yùn)航空企業(yè)打牢發(fā)展基礎(chǔ)，提升管理水平，開拓國際市場，增強(qiáng)國際競爭能力，成為能夠提供全球化服務(wù)的國際航空公司。完善國際航線設(shè)置，重點(diǎn)開辟和發(fā)展中遠(yuǎn)程國際航線，加密歐美地區(qū)航線航班，增設(shè)連接南美、非洲的國際航線。鞏固與周邊國家的航空運(yùn)輸聯(lián)系，推進(jìn)與東盟國家航空一體化進(jìn)程。加強(qiáng)國際航空交流與合作，積極參與國際民航標(biāo)準(zhǔn)的制定。
（八）持續(xù)提升運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量。要按照科學(xué)調(diào)度、保障有力的要求，努力提高航班正常率。建立面向公眾的航班延誤預(yù)報(bào)和通報(bào)制度，完善大面積航班延誤預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，規(guī)范航班延誤后的服務(wù)工作。推廣信息化技術(shù)，優(yōu)化運(yùn)行流程，提升設(shè)備能力，保證行李運(yùn)輸品質(zhì)。完善服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施方法，簡化乘機(jī)手續(xù)，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，打造特色品牌，提高消費(fèi)者滿意度。
（九）著力提高航空安全水平。堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立持續(xù)安全理念，完善安全法規(guī)、制度體系，建立健全安全生產(chǎn)長效機(jī)制。堅(jiān)持和完善安全生產(chǎn)責(zé)任制度，嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)運(yùn)營單位安全主體責(zé)任。推行安全隱患掛牌督辦制度和安全問責(zé)制度，實(shí)行更加嚴(yán)格的安全考核和責(zé)任追究。完善航空安保體制機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)主管部門與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，確保空防安全。加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員資質(zhì)管理，嚴(yán)把飛行、空管、維修、簽派、安檢等關(guān)鍵崗位人員資質(zhì)關(guān)。加大安全投入，加強(qiáng)安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，積極推廣應(yīng)用安全運(yùn)行管理新技術(shù)、新設(shè)備。加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)，完善重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。
（十）加快建設(shè)現(xiàn)代空管系統(tǒng)。調(diào)整完善航路網(wǎng)絡(luò)布局，建設(shè)國內(nèi)大容量空中通道，推進(jìn)繁忙航路的平行航路劃設(shè)，優(yōu)化繁忙地區(qū)航路航線結(jié)構(gòu)和機(jī)場終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)，增加繁忙機(jī)場進(jìn)離場航線，在海洋地區(qū)增辟飛越國際航路。優(yōu)化整合空管區(qū)劃，合理規(guī)劃建設(shè)高空管制區(qū)。大力推廣新一代空管系統(tǒng)，加強(qiáng)空管通信、導(dǎo)航、監(jiān)視能力及氣象、情報(bào)服務(wù)能力建設(shè)，提升設(shè)備運(yùn)行管理水平。完善民航空管管理體制與運(yùn)行機(jī)制。
（十一）切實(shí)打造綠色低碳航空。實(shí)行航路航線截彎取直，提高臨時(shí)航線使用效率，優(yōu)化地面運(yùn)行組織，減少無效飛行和等待時(shí)間。鼓勵(lì)航空公司引進(jìn)節(jié)能環(huán)保機(jī)型，淘汰高耗能老舊飛機(jī)。推動(dòng)飛機(jī)節(jié)油改造，推進(jìn)生物燃油研究和應(yīng)用，制定應(yīng)對全球氣候變化對航空影響的對策措施。制定實(shí)施綠色機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保材料和新能源的應(yīng)用，實(shí)施合同能源管理。建立大型機(jī)場噪音監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)航空垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)。
（十二）積極支持國產(chǎn)民機(jī)制造。鼓勵(lì)民航業(yè)與航空工業(yè)形成科研聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)適航審定和航空器運(yùn)行評審能力建設(shè)，健全適航審定組織體系。積極為大飛機(jī)戰(zhàn)略服務(wù)，鼓勵(lì)國內(nèi)支線飛機(jī)、通用飛機(jī)的研發(fā)和應(yīng)用。引導(dǎo)飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)和機(jī)載設(shè)備等國產(chǎn)化，形成與我國民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的國產(chǎn)民航產(chǎn)品制造體系，建立健全售后服務(wù)和運(yùn)行支持技術(shù)體系。積極拓展中美、中歐等雙邊適航范圍，提高適航審定國際合作水平。
（十三）大力推動(dòng)航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過民航業(yè)科學(xué)發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合自身?xiàng)l件和特點(diǎn)，研究發(fā)展航空客貨運(yùn)輸、通用航空、航空制造與維修、航空金融、航空旅游、航空物流和依托航空運(yùn)輸?shù)母吒郊又诞a(chǎn)品制造業(yè)，打造航空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。選擇部分地區(qū)開展航空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)試點(diǎn)，加快形成珠三角、長三角、京津冀臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。
三、政策措施
（十四）加強(qiáng)立法和規(guī)劃。健全空域管理相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)修訂《中華人民共和國民用航空法》。加強(qiáng)航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。編制全國空域規(guī)劃和通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，完善《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》。各地區(qū)編制本地民航發(fā)展規(guī)劃，要做好與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃的銜接。
（十五）加大空域管理改革力度。以充分開發(fā)和有效利用空域資源為宗旨，加快改革步伐，營造適應(yīng)航空運(yùn)輸、通用航空和軍事航空和諧發(fā)展的空域管理環(huán)境，統(tǒng)籌軍民航空域需求，加快推進(jìn)空域管理方式的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)軍民航協(xié)調(diào)，完善空域動(dòng)態(tài)靈活使用機(jī)制。科學(xué)劃分空域類別，實(shí)施分類管理。做好推進(jìn)低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的基礎(chǔ)理論、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理改革發(fā)展特點(diǎn)的組織模式、制度安排和運(yùn)行方式。
（十六）完善管理體制機(jī)制。適應(yīng)民航業(yè)發(fā)展要求理順民航業(yè)管理體制機(jī)制，強(qiáng)化民航系統(tǒng)各地區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。加強(qiáng)民航業(yè)主管部門對民航企業(yè)的行業(yè)管理力度，完善國有大型航空運(yùn)輸企業(yè)考核體系，引導(dǎo)企業(yè)更加注重航空運(yùn)輸?shù)纳鐣б妗Ｈ尕瀼亍睹裼脵C(jī)場管理?xiàng)l例》，深化機(jī)場管理體制改革，進(jìn)一步明確地方政府在機(jī)場發(fā)展中的主體責(zé)任和相關(guān)職能。發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，逐步推進(jìn)民航運(yùn)輸價(jià)格改革，健全價(jià)格形成機(jī)制。完善民航機(jī)場和空管收費(fèi)政策。加快航油、航材、航信等服務(wù)保障領(lǐng)域的市場開放，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外資、民營資本投資民航業(yè)。
（十七）強(qiáng)化科教和人才支撐。將民航科技創(chuàng)新納入國家科技計(jì)劃體系，建立相應(yīng)的國家級民航重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。加強(qiáng)空管核心技術(shù)、適航審定、航行新技術(shù)的研發(fā)和推廣，推動(dòng)北斗衛(wèi)星系統(tǒng)在民航領(lǐng)域的應(yīng)用。加快航空運(yùn)輸系統(tǒng)核心信息平臺的升級換代，保障基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全，增強(qiáng)民航裝備國產(chǎn)化的實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證能力。實(shí)施重大人才工程，加大飛行、機(jī)務(wù)、空管等緊缺專業(yè)人才培養(yǎng)力度。強(qiáng)化民航院校行業(yè)特色，鼓勵(lì)有條件的非民航直屬院校和教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)民航專業(yè)人才。對民航行政機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員薪酬待遇等實(shí)行傾斜政策，穩(wěn)定民航專業(yè)人才隊(duì)伍。
（十八）完善財(cái)稅扶持政策。加大對民航建設(shè)和發(fā)展的投入，中央財(cái)政繼續(xù)重點(diǎn)支持中西部支線機(jī)場建設(shè)與運(yùn)營。加強(qiáng)民航發(fā)展基金的征收和使用，優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)。完善應(yīng)急救援和重大專項(xiàng)任務(wù)的行政征用制度。實(shí)行燃油附加與航油價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。保障機(jī)場及其綜合樞紐建設(shè)發(fā)展用地，按規(guī)定實(shí)行相應(yīng)的稅收減免政策。支持符合條件的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)按程序申請?jiān)O(shè)立綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，按規(guī)定實(shí)行相應(yīng)的稅收政策。繼續(xù)在規(guī)定范圍內(nèi)給予部分飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)、航空器材等進(jìn)口稅收優(yōu)惠。
（十九）改善金融服務(wù)。研究設(shè)立主體多元化的民航股權(quán)投資（基金）企業(yè)。制定完善相關(guān)政策，支持國內(nèi)航空租賃業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對飛機(jī)購租、機(jī)場及配套設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據(jù)。完善民航企業(yè)融資擔(dān)保等信用增強(qiáng)體系，鼓勵(lì)各類融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供擔(dān)保。穩(wěn)步推進(jìn)國內(nèi)航空公司飛機(jī)第三者戰(zhàn)爭責(zé)任險(xiǎn)商業(yè)化進(jìn)程。
各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的重要意義，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，扎實(shí)工作，采取切實(shí)措施落實(shí)本意見提出的各項(xiàng)任務(wù)，積極協(xié)調(diào)解決民航業(yè)發(fā)展中的重大問題，共同開創(chuàng)民航業(yè)科學(xué)發(fā)展的新局面。
國務(wù)院
2012年7月8日